Eine neue Runde der Umverteilung „oben“

 Wenig bemerkt von der Öffentlichkeit wird derzeit über Veränderungen in der Bewertung von Risiken, die Banken bei Krediten eingehen, verhandelt. Auf den ersten Blick eine Angelegenheit, die den „normalen“ Menschen tatsächlich nur wenig interessieren braucht. Allerdings zeigt ein zweiter Blick, dass die angestrebten Regelungen sehr wohl tief in wirtschaftliche und soziale Belange vieler Menschen eingreifen werden.

Worum geht es? Wenn eine Bank einen Kredit vergibt, geht auch sie ein Risiko ein – nämlich, das dieser Kredit nicht zurückgezahlt werden kann. Das wiederum muss die Bank als einen Verlust akzeptieren und muss diesen Verlust aus den Einnahmen an anderer Stelle bzw. aus dem Eigenkapital decken. Vor allem kleinere Kreditinstitute können etwa bei der Pleite eines Großkunden schon in enorme Schwierigkeiten geraten. Um dies zu verhindern, unterliegen die Banken in ihrer Kreditvergabe bereits heute Begrenzungen, die sich an der Höhe ihres Eigenkapitals orientieren. Dementsprechend müssen Banken ihre Kreditvergabe zu 8% mit haftenden Eigenkapitals untersetzen – mit anderen Worten die Bank muss nachweisen, dass sie einen Betrag von 8 Prozent der Kreditsumme tatsächlich als haftendes Eigenkapital verfügbar hat.. Je höher das Eigenkapital, desto mehr an Kredit kann die Bank also vergeben. In der Bundesrepublik werden durch das Kreditwesengesetz (KWG) und angrenzende Bestimmungen diese Regularien festgeschrieben, ihre Einhaltung durch Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen kontrolliert. Hier setzt BASEL II[1] an.

 Was ist BASEL II

 Im Januar 2001 hat der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht ein (zweites) Konsultationspapier unter dem Titel „Neue Basler Eigenkapitalvereinbarung“, kurz BASEL II genannt, vorgelegt. Es soll die entsprechende Vereinbarung von 1988 ersetzen, die ihrerseits die Grundlagen für die gegenwärtigen gesetzlichen Regelungen in den verschiedenen Ländern ist. Die mit der Annahme von Basel II festgeschriebenen Bestimmungen müssten dann zwingend in nationales Recht umgesetzt werden. So waren die Bestimmungen der erwähnten Vereinbarung von 1988 Grundlage für die vierte Novellierung des KWG.

Dem Basler Ausschuss für Bankenaufsicht selbst gehören Vertreter der Bankenaufsichtsbehörden und der Zentralbanken der12 gewichtigsten kapitalistischen Staaten an. Die Tagungen dieser Gruppe finden am Sitz der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel statt – daher die Kurzbezeichnung.

Damit wird auch klar, dass es bei den anstehenden Regelungen nicht einfach um einen besseren Schutz der Bankkunden vor dem Verlust des von ihnen den Banken anvertrauten Geldes geht. Vielmehr werden über die Neugestaltung der Spielräume für die Unternehmensfinanzierung und für die Finanzierung staatlicher Aufgaben neue Rahmenbedingungen für die Entwicklung wirtschaftlicher Strukturen generell gesetzt. Gleiches gilt für den internationalen Konkurrenzkampf von Banken und anderen Unternehmen – je stärker die neuen Regelungen zu den wirtschaftlichen Bedingungen eines Landes kompatibel sind, desto besser seine Konkurrenzsituation gegenüber anderen. Je (eigen)kapitalkräftiger die einzelnen Unternehmen bereits heute sind, desto mehr profitieren sie von einer Verschärfung der bestehenden bzw. der Einführung neuer Bestimmungen, die den Markteintritt neuer bzw. kleinerer Unternehmen erschweren. Nach Aussage des Papiers selbst liegt der Schwerpunkt der Verordnung auf international tätigen Banken, ihre Grundsätze „sollen“ aber auch „auf Banken unterschiedlicher Komplexität und unterschiedlich anspruchsvoller Tätigkeit“ angewendet werden. Es dürfte zu erwarten sein, dass in der Praxis aus diesem „sollen“ ein „müssen“ werden wird. So ist BASEL II vor allem im Kontext wirtschaftspolitischer Strategien zu sehen, als ein Schritt zur Neuverteilung von Kapital und Macht „oben“, deren Kosten natürlich „nach unten“ weitergereicht werden werden.

 Neue Rahmenbedingungen durch BASEL II führen zu Interessenverschiebungen

 Das erklärte Ziel der neuen Vereinbarung ist eine „risikogerechtere“ Bewertung der Bankgeschäfte, speziell der Kreditvergabe. Damit wird die pauschalierende Regelung von BASEL I[2] durch eine zwingende differenzierte Bewertung der Kreditnehmer und der mit der Kreditvergabe verbundenen Risiken ersetzt. Dabei werden bereits heute teilweise übliche Praktiken weiter ausgebaut und verschärft. Immer schon knüpfte eine Bank die Konditionen, zu denen sie einen Kredit vergibt, an eine Bewertung der Sicherheit, mit der das Geld plus Zinsen an sie zurückfließt. Hier liegt an sich nicht das Problem. Die Bewertung des Risikos des einzelnen Kredits führte aber bisher nicht zu einer Konsequenz für den Kreditierungs-Spielraum der Bank – für jeden Kredit musste eine Absicherung in Höhe von 8% der Kreditsumme aus dem Eigenkapital nachweisbar sein. Weitgehend anerkannt wird die These, dass diese Pauschalierung des Risikos nicht sachgerecht ist. Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung stehen vor diesem Hintergrund vielmehr die konkreten Verfahren und Kriterien für die Bewertung von Risiken bei der Kreditvergabe und die daraus resultierenden unterschiedlichen Anforderungen an die Hinterlegung des Geschäfts mit Eigenkapital. Mit den neuen Regelungen verschieben sich die Interessen der Banken in Bezug auf die Vergabe von Krediten an unterschiedliche Kreditnehmer – und damit wird BASEL II von einer wirtschaftspolitischen zu einer vor allem gesellschaftspolitisch relevanten Frage.

 Zu erwarten wird erst einmal sein, dass sich Banken natürlich zunehmend auf „gute“ Kreditnehmer orientieren werden, also auf solche Unternehmen, die schon genug Geld haben. Diese Tendenz wird durch eine hohe Wichtung des Eigenkapitalanteils des Kreditnehmers für die Bewertung des Kreditrisikos bedingt. „Schlechte“ Kunden, wie etwa ExistenzgründerInnen, kleine und mittelständische Unternehmen und vor allem im regionalen Maßstab agierende Unternehmen werden hingegen schlechtere Karten haben, da die Banken für diese Kredite mehr Sicherheit bieten müssen, also Spielraum für Kredite an „gute“ Kunden verlieren.

Aber: wer bestimmt nun, was große und was kleine Risiken sind, was „gute“ und was „schlechte“ Kredite sind? Für die hier zu behandelnde Frage sind vor allem folgende Punkte von Bedeutung.

BASEL II sieht vor, dass die Banken selbst eine Bewertung der Kunden vornehmen müssen. Um diese Einschätzung vornehmen zu können, müssen die Banken „Ratings“, d.h. Bewertungen von Kunden nach einem festgelegten Verfahren vornehmen. Diese Verfahren müssen durch die Bankenaufsicht geprüft und bestätigt sein. Ist ein Kreditnehmer dazu in der Lage, kann er sich selbst durch darauf spezialisierte Beratungsfirmen bewerten lassen. Nach Angaben der KfW ist dies aber nur bei Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als 24 Mio. DM Jahresumsatz wirtschaftlich sinnvoll.[3]

Damit ist eine erste neue Hürde für die Erlangung von Krediten gestellt. Egal, ob eine Rating-Agentur in Anspruch genommen wird, oder die Bewertung durch Bank vorgenommen wird – die Kosten dieses Prozesses werden die Kreditnehmer durch höhere Bereitstellungskosten zu bezahlen haben. Während wiederum große Kunden mit gutem Rating diese Kosten durch eine Absenkung der zu zahlenden Kreditzinsen kompensieren können, trifft dies für kleinere Kreditnehmer nicht zu. Zudem steigen für Bank und kleinere Kreditnehmer auch die internen Kosten, ohne dass diese Steigerung in unmittelbarem Verhältnis zur Höhe des beantragten Kredites oder zur Unternehmensgröße des Kreditnehmers steht – da das Rating an einem definierten Indikatorenfeld vorzunehmen ist, müssen bestimmte Daten eben vorliegen und bearbeitet werden. Es ist einleuchtend, dass die Bank schon in der Annahme von Kreditwünschen kleinerer, potentiell „schlechterer“ Kunden eine dem zu erwartenden wirtschaftlichen Erfolg nicht entsprechende Belastung sehen muss.

So verschlechtern sich die Bedingungen für kleinere Unternehmen also in verschiedenen Bereichen – sie gelten nicht nur ohnehin als „schlechtere“ Kunden, ihr Aufwand zur Erlangung von Krediten steigt auch in verschiedenen Hinsichten. Die Banken wiederum werden überdenken, ob und in welchem Umfang sie kleinere Unternehmen weiter kreditieren, da ihr Aufwand dabei sich überproportional zu dem bei der Vergabe großer Kredite an große Unternehmen entwickelt.

Dies wäre zu verkraften, wenn Banken in etwa gleiche Klientelstrukturen aufweisen würden. Aber gerade die Banken, die sich ihrer Aufgaben nach auf kleiner Unternehmen konzentrieren, z.B. auch aus Gründen der Unterstützung der Wirtschaftsförderung, werden gezwungen, ihre Politik zu überdenken. Die vorliegenden Vorstellungen von BASEL II zur „Granularitätsanpassung“[4] legen nahe, dass auch eine solche Konzentration auf eine bestimmte Gruppe von Kreditnehmern risikosteigernd wirkt und damit die Spielräume der kreditgebenden Bank einschränkt. Diese Tendenz zum Ausschluss bestimmter Kundengruppen kommt auch darin zum Ausdruck, dass hinsichtlich der Sicherheiten, die bei einem Kreditnehmer anerkannt werden[5], im Prinzip nur Finanztitel, wie Aktien u.ä. genannt werden, nicht aber, wie gerade bei der Kreditierung von KMU in Deutschland weitgehend üblich, Immobilienbesitz.

Dieser kurzer Einblick lässt nur das Fazit zu, dass kleine und mittlere Unternehmen sowohl durch die Ausdifferenzierung der Instrumente, wie auch die Gestaltung der Kriterien der Kreditvergabe zu „schlechten“ Kunden für Banken werden. Bereits jetzt wird beobachtet, dass es mittleren und kleineren Unternehmen zunehmend schwer fällt, Kredite zu erlangen, selbst wenn umfangreiche Sicherheiten, so Immobiliebesitz, vorliegt. Dies wird auch durch erste Presseberichte bestätigt.[6] Der Präsident des Bundesverbandes des Deutschen Groß- und Außenhandels Börner befürchtet gar unter dem Druck der neuen Finanzierungsbedingungen einen „enormen Konzentrationsprozess im Mittelstand“.[7]

Damit aber gerät die deutsche Wirtschaftspolitik und –ideologie unter Druck, die ja sehr auf die Betonung der Rolle mittelständischer Unternehmen abstellt. Von größerer Bedeutung noch sind die Wirkungen auf die Wirtschaftsförderung, die nicht nur in Deutschland im Kern über Banken abgewickelt wird. Die deutsche Wirtschaftsförderung folgt bisher dem „Hausbank-Prinzip“; d.h. zur Erlangung von Fördermitteln, muss eine andere, i.d.R. Privatbank oder Sparkasse, mit in die Finanzierung einsteigen. Fraglich ist, ob dieses Prinzip unter den neuen Bedingungen überhaupt weiter funktioniert – zumal es bereits heute schlecht funktioniert. Vor diesem Hintergrund wird die wesentliche Wirkung der neuen Bestimmung eine Verstärkung der Marktorientierung des Kreditgeschäftes und eine Schwächung der Möglichkeiten von aktiver Struktur- und Beschäftigungspolitik über kreditbezogene Förderinstrumente sein. Insbesondere werden sich die Spielräume für aktive Regionalpolitik verkleinern. Es steht zu befürchten, dass dies bis in die Wirtschaftsunternehmen von Kommunen durchschlagen könnte, da ja z.B. für Wohnungsunternehmen der Immobilienbesitz die entscheidende zu bietende Sicherheit ist.

 Einige Konsequenzen

 BASEL II ist eine Vereinbarung, die vor allem die Position von Großunternehmen auf dem Kreditmarkt stärken wird. Alle Verfahren und Kriterien der Bewertung von Krediten laufen darauf hinaus, alle Erwägungen im Zusammenhang mit Kreditvergaben, die nicht rein wirtschaftlichen Interessen entsprechen (also z.B. Ziele der Wirtschaftsförderung, soziale und ökologische Zielsetzungen und Kriterien) auszuschließen oder mindestens weit zurückzudrängen. Selbst wenn man positiv unterstellt, dass sich mit BASEL II die Möglichkeiten für spekulative Kreditgeschäfte verschlechtern (was zu begrüßen ist), liegt hier ein gewichtiges Problem.

Um den Anforderungen der neuen Richtlinien zu entsprechen, werden sich für kleinen und mittlere Unternehmen neue, eigenkapitalersetzende Finanzierungsinstrumente entwickeln bzw. das Gewicht bestehender Instrumente (z.B. stille Beteiligungen) wird größer werden. Wer diesen Sektor besetzen wird ist noch nicht absehbar. So es um den wirtschaftsfördernden und strukturgestaltenden Aspekt geht muss eingeschätzt werden, dass die Politik darauf noch nicht eingestellt ist. Im Prinzip muss die gesamte Philosophie der Wirtschaftsförderung und ihr Instrumentarium auf den Prüfstand.

Nachbemerkung

Mit der Verschiebung der Wirksamkeit der neuen Bestimmungen um ein Jahr hat sich an den Grundproblemen nichts geändert. Die Financial Times Deutschland schreibt die Verschiebung nicht in erster Linie dem Druck aus Regionen und Bewegungen zu, sondern vor allem dem abnehmenden Interesse der US-Banken im Zusammenhang mit sinkendem Kreditbedarf in den USA.