Metropolen in Brasilien – Probleme und Lösungswege

Anfang August fand in Rio de Janeiro im Hotel Novo Mundo ein "Nationales Seminar" unter dem Titel "Metropolen - zwischen Kohäsion und Fragmentierung, Kooperation und Konflikt" statt. An fünf Tagen diskutierten brasilianische WissenschaftlerInnen und AktivistInnen aus NGO Ergebnisse eines seit vier Jahren andauernden Forschungsprojektes, das sich mit den verschieden Aspekten der Entwicklung der brasilianischen Metropolen beschäftigt. Immerhin leben 51 Prozent der brasilianischen Bevölkerung in Kommunen mit mehr als 100.000 Einwohnern (das sind 4,1 Prozent der brasilianischen Kommunen). Allein Sao Paulo hat 17 Mio., Rio de Janeiro 11 Mio. EinwohnerInnen. Die Konferenz wurde maßgeblich von einer Partnerorganisation der Rosa-Luxemburg-Stiftung in Brasilien, FASE, mitgestaltet und organisiert.

An dem auf der Konferenz diskutierten Prozess sind heute Universitäten, die erwähnte FASE und weitere Arbeitszusammenhänge von AktivistInnen in den Metropolen, auch aus Verwaltungen, beteiligt. Finanziert wird die Arbeit aus verschiedenen staatlichen, regionalen und anderen Quellen. Rückgrat des Projektes sind die "sozialen Observatorien". Seit den achtziger Jahren sind diese auf dem Feld der Beobachtung von Tendenzen der sozialen Entwicklung und der Entwicklung von Alternativen aktiv. Ziel ist es, mit den Ergebnissen auf das Leben in den Metropolen tatsächlich Einfluss zu nehmen. Die enge Kooperation mit den Universitäten gibt dem Projekt die Möglichkeit, Forschung und Analyse mit der Ausbildung von StudentInnen und DoktorandInnen sowie von BeraterInnen bzw. Beiräten für die kommunalen Verwaltungen zu verbinden. Damit sollen das Prinzip der Verbindung von Wissenschaft und sozialer Intervention verwirklicht und gleichzeitig die Möglichkeiten, die die brasilianische Verfassung für die Beteiligung von BürgerInnen an Verwaltungshandeln bietet, überhaupt und dann mit hoher Wirksamkeit genutzt werden. Das inzwischen entstandene Netzwerk zur Begleitung der Entwicklung von Metropolen umfasst neben PartnerInnen in den brasilianischen Städten, wie Sao Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Belem, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre u.a. auch solche in Santiago de Chile und in Mexiko-Stadt. Das Netzwerk soll zunehmend auch internationalen Charakter erhalten.

Dieses nationale Seminar war durch eine große Zahl von Vorträgen geprägt. Die sozialen Observatorien der brasilianischen Metropolen hatten die Möglichkeit, ihre Arbeitsergebnisse vorzustellen. Es handelte sich in den allermeisten Fällen um echte Forschungsberichte, so dass die Veranstaltungen, wie auch vorgesehen, einen breiten vergleichenden Überblick über wesentliche Parameter der sozialen und Umweltsituation in Brasilien gab. Wichtiges Merkmal der Berichte ist, dass sie einem einheitlichen methodischen Ansatz und Herangehen folgen, so dass die Daten miteinander vergleichbar sind und damit eine verlässliche Grundlage für die Entwicklung allgemeiner wie auch spezifischer gesellschaftlicher Interventionsstrategien geben. Als Ausgangspunkt vereinbarten die WissenschaftlerInnen die Betrachtung der Bevölkerung unter dem Gesichtspunkt der jeweiligen Stellung im Produktionsprozess, so dass die Analyse der sozialen und Umweltsituation nach jeweils 10 Gruppierungen erfolgte.

Insgesamt lässt sich sagen, dass die Ergebnisse allgemeine Tendenzen der in der Diskussion um Metropolen und ihre Probleme in den vergangenen Jahrzehnten weltweit gewonnenen Erkenntnisse bestätigten. Der Zugang zu sozialen Leitungen und zu einer ökologischen Standards entsprechenden Versorgung etwa mit Wasser (einem der zentralen Probleme der Metropolen) richtet sich vor allem nach der mit der Stellung in der Hierarchie der gesellschaftlichen Reproduktion verbundenen Einkommen. Die letzten Jahre waren auch in Brasilien durch einen Abbau von Arbeitsplätzen in der klassischen Industrie und der Ausweitung der Beschäftigung im Dienstleistungssektor bei gleichzeitiger Zunahme prekärer Formen von Beschäftigung gekennzeichnet.

Was dieses Seminar auszeichnete, war die deutliche Orientierung auf die Nutzung der Forschungsergebnisse für soziale und politische Intervention. Es ging nicht um einen akademischen Diskurs als solchen, sondern um einen akademischen Diskurs, der direkt Konsequenzen für die soziale und politische Praxis haben soll.

Zu einigen inhaltlichen Schwerpunkten

Einleitend stellte der Direktor von FASE fest, dass durch die im Rahmen der Konferenz vorgestellten Projekte, die in enger Kooperation mit Universitäten realisiert wurden, eine Krise überwunden werden konnte: es konnte begonnen werden, den Bruch zwischen Theorie und Analyse auf der einen Seite und dem täglichen politischen Kampf auf der anderen zu schließen. Ein anderer Redner wies im gleichen Zusammenhang darauf hin, dass es von Seiten der Politik nur geringes Interesse an der vergleichenden Analyse der Metropolenentwicklung gibt, allerdings ein großes gesellschaftliches Interesse daran existiert. Der Direktor von IPPUR, einer der Trägerorganisationen der Veranstaltung, Carlos Vainer, hob hervor, dass es um die Schaffung einer Gegenströmung zu einer technokratischen Sichtweise auf die Behandlung der Folgen der Metropolenentwicklung wie auch auf diese Entwicklung selbst geht. Auch Luiz Ribeiro (IPPUR) betonte diesen Gesichtspunkt; es werde meist versucht, Lösungen für Probleme der Metropolenentwicklung ohne Einbeziehung der Betroffenen zu finden. Zwar verschärften sich in Folge der Globalisierung die Probleme der Metropolen (unter der Überschrift "Unregierbarkeit der Metropolen"), es sei aber auch die Frage zu beantworten, ob sich in diesem Zusammenhang nicht auch neue Strukturen politischer Akteure als Gegenpole zu den negativen Globalisierungsfolgen entwickeln. Die Globalisierungsprozesse schaffen nicht nur neue, sondern z.T. auch bessere Bedingungen bzw. Möglichkeiten zur Selbstorganisation und Organisation, zur Intensivierung sozialer Beziehungen und zu intellektuellem Austausch. Der soziale Zusammenschluss wird als Gegentendenz zu fragmentierenden Prozessen selbst zu einer Bedingung der Konkurrenzfähigkeit der Metropolen wie auch von Regionen überhaupt. Carlos de Mattos aus Chile verwies darauf, dass unter diesem Gesichtspunkt die Globalisierung keine eindeutige Entwicklungsrichtung alternativlos vorherbestimmt. Wie ist aber kann darauf Einfluss genommen werden, diese Seite der Konkurrenzfähigkeit mit einer sozial und ökologisch nachhaltigen Entwicklung zu verbinden? Wie ist die Forderung, das Thema Armut die Gesamtpolitik durchziehen zu lassen, realisierbar? Leider sind die Verwaltungen oft nicht interessiert bzw. in der Lage, diese und andere neue Probleme anzugehen. Aber auch die von Segregationstendenzen Betroffenen akzeptieren diese Diskriminierung als etwas geschichtlich eben gegebenes, unveränderliches.

Vor diesem Hintergrund erklärt sich das ehrgeizige Ziel des Projektes, in den untersuchten Metropolen alle sozialen Räume sowie alle Faktoren und Erscheinungsweisen der im Kontext der Globalisierung ablaufenden Umstrukturierung der gesellschaftlichen Produktion (Ribeiro) in die Analyse einzubeziehen

In seinem Einführungsvortrag ging Ribeiro auch auf eine Reihe von Bedingungen ein, von denen aus der Erfahrung der Observatorien heraus ausgegangen werden muss. So müssen Probleme von den sozialen Akteuren erst einmal als Probleme erkannt werden, bevor an eine Weiter- bzw. Ausbildung gedacht werden kann. Wenn die Probleme erkannt sind, stellt sich die Frage, inwieweit die Akteure ein gleiches "kulturelles Modell" teilen und welche unterschiedlichen geschichtlichen Erfahrungen ihre Reaktionen auf die gleichen Krisenerscheinungen prägen. Es gehe um eine neue bürgerschaftliche Kultur und um eine neue Kultur der Kooperation. Dem stehe entgegen, dass die Unterschichten immer weiter aus den städtischen Machtstrukturen verdrängt werden und die höhere Mittelklasse sich zunehmend als Verbindung von Wirtschaft und Politik konstituiert, diese Politik bestimmt und sich aber gleichzeitig immer mehr aus dem öffentlichen Leben, besser dem öffentlichen Raum, in eigene, abgeschirmte soziale Räume ("Autosegregation") zurückziehe. Oftmals ist das Phänomen zu finden, dass die räumliche Nähe zwischen den verschiedenen sozialen Schichten groß, die soziale Distanz aber um so größer ist.

Auf der anderen Seite hoben verschiedene RednerInnen neue Ansätze hervor, so z.B. das Beginnen des Zusammengehens von Umwelt- und sozialen Bewegungen im Zusammenhang mit den Auseinandersetzungen um die Wasser- und Abwasserfrage. In den genannten Fragen, wie auch in den Einzelanalysen zu Familiensituation, Mobilität, Wohnungspolitik, zum Zugang zu Wasserressourcen usw. lassen sich viele Parallelen zwischen Prozessen in Brasilien wie auch in Europa und Deutschland feststellen.

Angesichts der in Deutschland anhaltenden Diskussion um die Zukunft des öffentlichen Dienstes soll auf die in diesem Zusammenhang interessanten Ansätze der Diskussion auf der Veranstaltung eingegangen werden.

Eine interessante These bezog sich darauf, dass die Rolle der Verwaltung und ihre Potenziale bei der Reaktion auf neue Probleme und dabei vor allem die aus der Verbesserung der Kooperation innerhalb der Verwaltung unterschätzt werden. Die Dezentralisierung und der damit verbundene Verwaltungsabbau sei zu einem Vehikel der Privatisierung geworden. Im Zusammenhang mit der Analyse der Entsorgung wurde darauf verwiesen, dass gerade in solchen Fragen eine übergreifende und transparente, integrierte und dabei einer starken demokratischen Kontrolle unterworfenen Verwaltung aller Stoffflüsse wie auch der in diesem Zusammenhang erforderlichen Investitionen dringend nötig sei. Die Demokratisierung der Informationen über die "Müllbewegung", die Demokratisierung von Genehmigungsverfahren und die Schaffung von Bedingungen eines wirklich umfassenden Zugangs der gesamten Bevölkerung zu den öffentlichen Leistungen wurden in diesem Zusammenhang hervorgehoben. Dahinter steht die Erfahrung, dass das bloße Vorhandensein von Wasserleitungen etwa noch nicht bedeutet, dass auch Wasser da ist - bzw. das bereitgestellte Wasser die Qualitätsanforderungen erfüllt. Vielmehr gäbe es eine Tendenz, marginalisierten Schichten Leistungen minderer Qualität anzubieten.

Eine weitere Frage betraf das Problem, wie ein Gleichgewicht zwischen den lokalen und den übergreifenden Interessen in der Verwaltung gefunden werden könnte. Es gehe um die Durchsetzung einer politisch geprägten Planung, die allen regionalen Akteuren Raum zur Artikulation ihrer Interessen gibt. Es müssten in diesem Zusammenhang in der Region ein transparentes Forum für alle Akteure geschaffen werden. Schließlich wurde auch die Inkongruenz von Aufgabenzuweisung und dafür bereitgestellten Mitteln verwiesen.

 Demokratisierung übergreifende Frage

 Es zeigte sich, dass die Frage der Demokratisierung der politischen und der in der Verwaltung ablaufenden Entscheidungsprozesse ein übergreifendes Moment der Diskussion war. Explizit war dies dann Thema der Nachmittagsdiskussion am vierten der fünf Konferenztage.

Bezugspunkt waren die kommunalen Beiräte. Diese Organe entstanden im Zusammenhang mit der brasilianischen Verfassung von 1988. Im Zuge der Bestrebungen zur Dezentralisierung der Verwaltung (als Reaktion auf die hohe Zentralisierung in der Zeit der Militärdiktaturen) wurde den Kommunen die Möglichkeit eingeräumt, neben den klassischen exekutiven und legislativen Organen auch Beiräte zu schaffen, die diese Organe beraten sollten. Sie haben die Aufgabe, Verwaltungsentscheidungen zu begleiten, ohne dass sie Teil der Exekutive sind. Nach der Annahme der Verfassung wurde in einer Reihe von Bundesgesetzen festgelegt, dass auf bestimmten Gebieten, so z.B. Gesundheit und Bildung, die Tätigkeit eines solchen Beirates die Gewährung von Mitteln aus bestimmten staatlichen Fonds erlaubt. Darüber hinaus können die Kommunen weitere Beiräte bilden, ohne dass dahinter zusätzliche staatliche Mittel stehen.

Die Beiräte können auf verschiedenerlei Art entstehen - durch Berufung, etwa durch den Präfekten, oder durch die Wahl der Mitglieder im Rahmen von Einwohnerversammlungen. So arbeiten in ihnen VertreterInnen von Regierungen bzw. Verwaltungen, von Unternehmerverbänden und Gewerkschaften, Berufsverbänden und NGO's mit. Allerdings ist die Mitgliedschaft in diesem Beirat auch an bestimmte persönliche Voraussetzungen gebunden, die nach Aussage einer der Studien durchaus den Zugang gerade für marginalisierte Schichten erschweren. Ihrer Entstehung wie auch ihren Kompetenzen und ihrer Arbeitsweise sind sie nicht als Räte im historisch-politischen Sinne, sondern eher als Foren zu betrachten.

Die in ihrer Entstehung manifeste enge Bindung an Gesetze und an die staatliche Macht schränkt ihre Wirksamkeit, so das Ergebnis der Analyse, in verschiedener Hinsicht ein. Dies betrifft nicht nur eine gewisse Diskreditierung (sie sind eben nicht Ergebnis eines lokalen Projektes), sondern auch eine Tendenz zur  Integration dieser Beiräte in die klassischen Machtstrukturen, in Beziehungen des Klientelismus und die in diesen Fällen typischen Bindungen. Diesen negativen Gesichtspunkt zeigte vor allem die Analyse aus Belem, in der die Beziehungen in den Kommunen stark durch die tradierte Herrschaft des oligarchischen Großgrundbesitzes geprägt sind.

Weitere Probleme sind z.B. die Qualität der durch die Verwaltung bereitgestellten Informationen, die z.T. geringen Möglichkeiten, gefasste Beschlüsse (die Empfehlungscharakter tragen) zu begleiten und geringe Möglichkeiten für eine Arbeit in der Öffentlichkeit. Die Ignoranz der Verwaltung gegenüber den Voten der Beiräte wurde in mehreren Untersuchungsgebieten konstatiert. Dies betrifft vor allem Fragen der Haushaltspolitik.

Weiterhin wurde darauf verwiesen, dass im Zuge der Privatisierung von öffentlichen Leistungen in der Verwaltung Professionalisierungs- und Konzentrationsprozesse ausgelöst hat, die ihrerseits Tendenzen zum Ausschluss der BürgerInnen aus der Beteiligung befördern. Es wurde in diesem Zusammenhang von einer "Überlastung der Demokratie" gesprochen. Die Möglichkeiten der Intervention ist auf einem Niveau angesiedelt, auf dem die Beteiligung eigentlich keinen Sinn mehr macht. Die Umsetzung von Forderungen der BürgerInnen ist in einem privatisierten Umfeld nur noch in einem komplizierten juristischen Verfahren möglich.

Trotzdem werden diesen Beiräten durchaus Potenziale eingeräumt: sie können dazu beitragen, Prozesse der Anerkennung verschiedener Interessen verschiedener Akteure, der Selbstorganisation öffentlicher Macht (in diesem Sinne also Schaffung eines demokratischen öffentlichen Raumes) und schließlich der Verhaltensänderung der verschiedenen Akteure einzuleiten. Die Voraussetzungen, unter denen diese Potenziale wirklich entfaltet werden könnten, wurden auch beschrieben: ein entsprechendes politisches Profil der Verwaltung, eine entsprechende Bündnisfähigkeit der Akteure und das tatsächliche Vorhandensein von Bündnissen sowie die Schaffung finanzieller Spielräume für die Beiräte. Notwendig ist auch die weitere Qualifizierung der Mitglieder der Beiräte. Ebenso ist die  weitere Entwicklung des politischen Umfeldes der Beiräte erforderlich, so etwa durch eine Erhöhung des Organisationsgrades in den verschiedensten Formen gesellschaftlichen Engagements. So zeigen die Untersuchungen, dass in Porto Alegre vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit dem Orcamento Participativo und anderer Formen der BürgerInnenbeteiligung ein viel höheres Engagement über alle Bevölkerungsgruppen hinweg in den Beiräten zu verzeichnen ist als in anderen Städten.

Die Nutzung der Potenziale hängt also in erheblichem Maße von der politischen Aktivierung der Bevölkerung ab. Das muss, so eine weitere Konsequenz, verbunden sein mit einer harmonischen, abgestimmten Entwicklung aller existierenden basisdemokratischen Strukturen. In Recife und Rio wird z.B. daran gearbeitet, den Prozess des OP mit der Arbeit der sozialen Observatorien zu verbinden und damit wiederum Einfluss auf Qualität und Wirksamkeit der Beiräte zu nehmen. Das stellt neue Anforderungen an die Akteure, die mehr Mitwirkung und Mitentscheidung tatsächlich wollen - an Parteien, Gewerkschaften und NGO. Ihre Ressourcen sind, so zeigten die Untersuchungen, wichtige Bildungs-, Informations- und Artikulationsinstrumente für diejenigen, die in Beiräten mitarbeiten.

Dabei erweist sich, wie schon erwähnt, als eine wichtige Frage die nach der Verbindung verschiedener parallel entstandener Formen direkter Demokratie und BürberInnenbeteiligung. Diese Frage stellt sich vor allem in Porto Alegre, einer Region mit einer starken Tradition kommunaler Selbstverwaltung. Bereits in den siebziger Jahren wirkten hier sog. Volksräte und Verwaltungen zusammen. Es wurden bereits in dieser Zeit viele Erfahrungen der Kooperation von BürgerInneninitiativen gesammelt. Im Jahr 1985 wurden diese Räte offiziell als "parallele Macht" anerkannt. Die Einführung des OP im Jahr 1989 war mit einer Ersetzung dieser Räte durch die Organe des OP verbunden. Weitere Schritte waren die Schaffung Regionaler Entwicklungsräte (1991),die vor allem bei der Erarbeitung längerfristiger Entwicklungspläne eine Rolle spielten, die Einführung von "Consulta popular" ("Volkskonsultationen") zur Vorbereitung von Investitionsentscheidungen (1998) und schließlich die Einführung des OP auf Bundesstaatsebene im Jahr 1999. Letzteres wurde vor allem mit den consultas vorbereitet. Damit stellen sich vor allem hinsichtlich der Weiterentwicklung der Verwaltung, der Kooperation zwischen den einzelnen Kommunen und hinsichtlich der finanziellen Untersetzung der Ergebnisse der Beteiligungsprozesse neue Fragen.

Die VeranstalterInnen schätzen das Seminar als sehr erfolgreich ein. Es legte eine wichtige Grundlage für die Bestimmung der weiteren Schritte in der Forschung und in der Umsetzung der Arbeitsergebnisse in politische Praxis. Besonders hervorgehoben wurde, dass MitarbeiterInnen aus den kommunalen Verwaltungen teilnahmen und sich mit der Arbeit der "sozialen Observatorien" und den diskutierten Lösungsansätzen in einer gemeinsamen Erklärung solidarisierten. 

Für den Beobachter war interessant, wie sehr sich doch eine große Zahl von Problemen in Brasilien und in Europa ähneln. So bot das Seminar auch für den interkontinentalen Austausch viele Anregungen.  

Auf folgenden Sites werden Arbeitsergebnisse des Netzwerkes publiziert - allerdings nur in portugiesischer Sprache:

http://www.ippur.ufrj.br/observatorio

http://www.fase.org.br

http://www.rits.org.br/pbsd