Haushalt, Finanzen und Demokratie

Wenn von Finanzen und Haushaltspolitik die Rede ist, sprechen wir von Umverteilung vermittels staatlicher Intervention. Finanz- und Haushaltspolitik sind somit nicht einfach nur ein Moment von durch ökonomische Macht bestimmten Umverteilungsprozessen, sie schließt ausdrücklich die aktive Rolle des Staates ein. Der Haushalt erscheint als Form der Umwandlung von staatlicherseits erzwungenen Einnahmen in bestimmter Struktur in staatlicherseits festgelegte Ausgaben in einer anderen Struktur. Die Prozesse der Realisierung von Einnahmen wie auch der Verwandlung der Einnahmen in Ausgaben erfolgt zwar in einem gesetzlichen Rahmen, bestimmt sich letztlich aber durch politische Entscheidungen. Gleichzeitig sind die Umverteilungen auch Folgen von früheren Entscheidungen, die ihrerseits selber bei ihrer Entstehung verschiedenen Faktoren unterworfen waren. Somit ist der Haushalt eine langfristig wirkende Funktion der Wechselwirkungen von Ökonomie und Politik; er ist nicht unmittelbar aus einer dieser beiden Seiten erklärbar, spiegelt aber ihre Grundtendenzen wider. Es ist nicht nur die unmittelbare staatliche Vermittlung, die Haushalt von anderen Formen der Distribution, der Umverteilung unterscheidet, sondern auch der unmittelbare gesamtgesellschaftliche Bezug. Hierbei ist besonders wesentlich, haushaltspolitische Prozesse als reproduktive Prozesse zu verstehen - also als Prozesse, die gleichzeitig (!) auf die langfristige und die unmittelbare Sicherung der Produktion der materiellen und geistigen Existenzbedingungen der Gesellschaft als Gesellschaft, mithin auf die Gewährleistung der Wiederholbarkeit von geistigen und materiellen Produktionszyklen gerichtet sind. Haushalt und Haushaltspolitik sind so nur als in die Reproduktion einer bestimmten Lebensweise und einer bestimmten Wirtschaftsweise eingebunden zu verstehen. Die Art und Weise, wie sich die herrschenden Eigentumsverhältnisse und die ihnen entsprechenden ökonomischen Verhältnisse in tatsächlich fungierende politische Machtverhältnisse umsetzen, wird in erheblichem Maße durch den Haushalt und Finanzen bzw. Haushalts- und Finanzpolitik bestimmt.

Umverteilung ist immer ein Moment der Reproduktion des gesellschaftlichen Gesamtproduktes auf der einen Seite, der Reproduktion einer bestimmten Qualität gesellschaftlicher Verhältnisse auf der anderen Seite. Haushalts- und Finanzpolitik haben somit immer eine Funktion politischer und volkswirtschaftlicher Reproduktionssicherung, die der Reproduktion der einzelnen Akteure, also der einzelnen Unternehmen, der Beschäftigten usw., einen Rahmen setzt, aber nie völlig deren konkreten spezifischen Reproduktionsbedürfnissen und Erfordernissen zusammenfallen kann.

Drei Gesichtspunkte sind dabei von herausragender Bedeutung:

-         die Sicherung der langfristigen Stabilität einer bestimmten Qualität gesellschaftlichen Zusammenhalts - insoweit also das Eingebundensein in eine allgemein-politische Funktion,

-         die Sicherung der Stabilität einer bestimmten Qualität gesellschaftlicher Umverteilung,

-         die Gewährleistung einer relativen Kontinuität und Stabilität des gesellschaftlichen Reproduktionsprozesses durch Regulierung der Kredit-, Finanz- und Geldbeziehungen

Bereits dieser kurze Blick auf die scheinbar eherne Institution Haushalt deutet seine tatsächliche Flexibilität, sein Fließen, seine Beweglichkeit an.

Damit kommen Interessen ins Spiel, die jenseits rein ökonomischen Kalküls liegen (bzw. zu liegen scheinen), sowie Akteure, die außerhalb des unmittelbaren handgreiflichen wirtschaftlichen Kreislaufes stehen (oder zu stehen scheinen). Dies betrifft den Staat, seine Institutionen und Beschäftigten selbst, betrifft aber auch all diejenigen, die als „Rentiers“, als BezieherInnen von Sozialleistungen, Nichtleistungsberechtigte, AussteigerInnen oder in welcher Hinsicht auch immer an sich keine ökonomischen Akteure zu sein scheinen - mindestens als Träger von Menschenrechten werden sie zu ökonomischen Akteuren. Finanzen und Haushalt bzw. Finanz- und Haushaltspolitik binden diese Akteure an wirtschaftliche Akteure, macht sie auf eine durch Staat und bürgerliches Recht vermittelte Art und Weise zu Momenten der ökonomischen Reproduktion der Gesellschaft. Dies zu berücksichtigen ist wichtig, wenn man die Art und Weise verstehen will, in der Finanz- und Haushaltspolitik organisiert sind. Diese Art und Weise der Einbindung praktisch der gesamten Gesellschaft über ökonomische Instrumente bestimmt nicht zuletzt auch die Handlungsoptionen der einzelnen sozialen Schichten in Umverteilungskämpfen, die Grenzen, Möglichkeiten und praktikablen Formen dieser Auseinandersetzungen.

Das Verhältnis von Haushalt, Finanzen und Demokratie ist somit in verschiedenen Dimensionen bestimmt: es ist real Ausdruck der Eigentümlichkeit kapitalistisch-bürgerlicher Gesellschaft, das Individuum als ökonomischen Faktor zu setzen und zu entwickeln. Das schließt ein, dass seine Konstituierung als Kompromiss zwischen der aufstrebenden ArbeiterInnenbewegung und dem aufstrebenden Kapital zu verstehen ist (in Deutschland auch in erheblichem Maße als Element des Kompromisses zwischen Kapital und Adel), seine Entwicklung somit auch immer als ein Moment der Entfaltung der in dieser Ausgangskonstellation gegebenen Widersprüchlichkeit zu verstehen ist. Haushalt und Finanzen mussten und müssen die Bereitstellung verwertungsfähiger Arbeitskraft unterstützen, dies aber in einem Rahmen tun, der dem gegebenen gesellschaftlichen Kräfteverhältnissen entspricht. Als Politik sind Haushalts- und Finanzpolitik demzufolge legitime und wirksame Instrumente bei Formen nicht sofort sichtbarer Repression bzw. Exklusion. In einer Gesellschaft, in denen Entwicklungschancen in erheblichem Maße über individuelle Geldeinkommen bzw. über die Möglichkeiten des Staates und der Kommunen zum Ausgeben von Geld, etwa für die soziale und kulturelle Infrastruktur, bestimmt werden erweitern sich die Möglichkeiten der indirekten Machtausübung enorm. Da beide als Politik zumindest scheinöffentlich sind, unterliegen finanz- und haushaltspolitische Äußerungen vielfältigen ideologischen und kulturellen Wertungen, die die realen Interessen, die hinter ihnen stehen, überlagern.

Dieses Überlagern wird dadurch unterstützt, dass Haushalt und Finanzen selbst Momente ökonomischer Kreisläufe sind, die im Zuge der Vertiefung der gesellschaftlichen Arbeitsteilung zunehmend komplizierter werden. Die reproduktive Funktion des Haushaltes schließt unter diesem Gesichtspunkt einen fundamentalen politisch-ökonomischen Widerspruch ein. Auf der einen Seite stehen die wachsenden Anforderungen an die Qualität des gesellschaftlichen Arbeitsvermögens (in der konkrethistorischen Form der Ware Arbeitskraft und des aus diesen Anforderungen resultierenden Wertes resp. Preises) sowie die Ansprüche an die Gestaltung von Umwelt- und Infrastrukturbedingungen und weiterer globaler Reproduktionsbedingungen  als originär nur gesellschaftlich gestaltbare Existenzbedingungen. Auf der anderen Seite ist es den Unternehmen und der herrschenden Oligarchie gelungen, sich teilweise aus der Beteiligung an der Finanzierung dieser gesellschaftlichen Reproduktionsbedingungen zurückzuziehen (Struktur des Steueraufkommens). Mehr noch - ausgehend von dem erreichten Niveau gesellschaftlicher Reproduktionssicherung soll diese nun selbst im Zuge der Privatisierung sowohl wesentlicher Teile der Infrastruktur wie auch der sozialen Sicherungssysteme als Sphäre der unmittelbaren Kapitalverwertung entwickelt werden, wobei die dahinter stehenden historisch-gesellschaftlich gewonnenen Kenntnisse, Erfahrungen etc. unentgeltlich angeeignet werden. Da dies überall in der Welt selektiv erfolgt, sinken nicht etwa die Anforderungen an Haushaltspolitik – sie steigen vielmehr, vor allem hinsichtlich der repressiven Seite.

Wachsende Anforderungen an die Formierung von Arbeitskraft, also an Bildung und Ausbildung, an die Gewährleistung der Sicherheit von Technologien und technischen Anlagen, die Verschärfung der Konkurrenz um Absatzmärkte und die damit verbundenen Folgen für bestimmte Sektoren der Wirtschaft und Regionen (nicht umsonst ist der EU-Agrarmarkt ein derart komplexes Regelungsgeflecht geworden) usw. usf. sind Ausdruck der Notwendigkeit gesellschaftlicher Regulierung und Beherrschung von gesellschaftlicher Reproduktion, die unter den gegebenen Bedingungen, im Rahmen des traditionellen bürgerlichen Staates eben vor allem durch den Staat oder durch staatliche Bevollmächtigung erfolgen kann. Für den Staat (und hier seien wenn dies nicht ausdrücklich anders gesagt wird die Kommunen einbezogen) und seine Beschäftigten aller Ebenen stellte für lange Zeit diese wachsende Komplexität eine wesentliche Legitimation dar. Eine Legitimation, die sich jedoch, ohne dass sich die Akteure dessen immer bewusst gewesen sein mögen, wiederum seine Basis in einer historisch bestimmten Machtkonstellation hatte: einem politischen Kompromiss zwischen wesentlichen Teilen der Arbeiterklasse, repräsentiert durch die Gewerkschaften und wesentlichen Teilen des Kapitals, repräsentiert durch die Arbeitsgeberverbände. Der staatlich vermittelte Kompromiss, der in weiten Teilen dann auch durch den Staat umgesetzt wurde oder gesetzlich fundiert wurde (etwa in den Gesetzen über die Sozialversicherungen, im Tarifvertragsgesetz, in Regulierungen zur Lohnhöhe oder über die Verwendung von Steuereinnahmen) verschaffte der ArbeiterInnenbewegung aber auch neue politische Spielräume. Wachsende Geldeinkommen und Umverteilungseffekte setzten sich in Zeitgewinn um – Zeit, die nicht mehr für Erwerbsarbeit eingesetzt werden musste. Die gesetzliche Beschränkung der Arbeitszeit und die Veränderungen in der Umverteilung von Geld liefen gleichermaßen in den Gewinn von Zeit und sozialen Räumen aus. Die gewonnene Zeit war Zeit für Bildung und Organisation – das gewonnene Geld darüber hinaus auch für Streikkassen, die Organisation in Bildungs-, Freizeit- und Kulturvereinen oder Volkshäusern. Mit der Ausgestaltung der Umverteilung über Finanzen und Haushalt wurde die traditionelle Industrie-ArbeiterInnenklasse auf der einen Seite in das bürgerliche integriert, auf der anderen Seite konnte sie sich als Faktor parlamentarischer Demokratie, als politischer Machtfaktor im kapitalistischen System konstituieren. Diese gesellschaftlich bestimmte Umverteilung hatte aber auch eine andere Seite – die bürgerliche Art der Verteilung brachte die traditionellen Formen der Umverteilung schließlich zum Zusammenbruch – innerfamiliäre oder kommunale Solidarität konnte die Ansprüche nicht mehr realisieren. Dem Staat bzw. den staatlich legitimierten Organisationen fiel damit eine Macht zu, unmittelbar in das Leben von Hilfebedürftigen einzugreifen – ein exzellentes und wirksames Mittel von Repression. Das quasi natürliche Verhältnis von Geben und Nehmen in einer sich ursprünglich organisierenden Gemeinschaft wurde bereits durch das Lohnarbeitsverhältnis uminterpretiert, diese Uminterpretation der Natur-Notwendigkeit[1] der Teilnahme an gesellschaftlicher Produktion in den Zwang, dies in einem kapitalistischen Lohnarbeitsverhältnis zu tun, wird in den Institutionen der sozialen Sicherung in einer der Logik bürgerlichen Rechts und unter formaler Wahrung der BürgerInnen- und Menschenrechte vollendet.

Dies schließt aber ein weiteres wesentliches Moment ein – wir haben es hier immer auch mit Umverteilungen und politisch fundierten Umverteilungen innerhalb der Pole des erwähnten Kompromisses zu tun. Mit der Zuspitzung der globalen Probleme kommt zudem eine Dimension von Reproduktionserfordernissen hinzu, die sich nicht mehr unmittelbar aus der Lebenslage der Akteure des „alten“ Kompromisses erklären lässt. Bereits in der Kolonialpolitik (soweit sie haushaltswirksam wurde) deutete sich eine solche Veränderung an, mit dem kaum noch strittigen Thema Klimawandel und dem Zusammenbruch aller bisherigen Entwicklungsstrategien in der sog. Dritten Welt und den ehemaligen sozialistischen Ländern erfordern die Bereitstellung von finanziellen Ressourcen in wachsendem Umfang. Haushalt und Finanzen globalisieren sich selbst; es kommen politische Komponenten ins Spiel, die weit über klassische Außenpolitik hinausgehen und z.T. auch durch andere Akteure als bisher getragen werden. Tatsächlich ist die Konstituierung der Grünen als Partei und ihre Entwicklung auch in dem hier zu betrachtenden Zusammenhang ein Merkmal dieses neuen Zusammenhanges von Haushalt, Finanzen und Demokratie. Mit dem nun vorliegenden Konzept einer Grünen Marktwirtschaft sind, ähnlich wie in den Konzepten etwa von A. Sen Versuche markiert, innerhalb der Kapitallogik Entwicklungspotenziale auszuloten und freizusetzen, ohne die allgemeinen Lebensgrundlagen der Menschheit in Frage zu stellen.

In dem hier nur kurz skizzierten Interessengeflecht bezüglich gesellschaftlicher Verteilung und Umverteilung spielt der Staat eine aktive, eigenständige Rolle. Er in seinen verschiedenen institutionellen Ausformungen und die dort Beschäftigten entwickeln selbstverständlich ein eigenes Interesse. Diese Akteure leben davon das umverteilt wird und wie umverteilt wird. Diese an sich banale Feststellung ist aber für die Frage der Haushaltspolitik außerordentlich wichtig. Dies betrifft die ideologische Seite – wird doch aus diesem Sachverhalt de Eigeninteresses dieser Akteure das Dogma des Leviathan Staat, der Gegenüberstellung der Gesellschaft und Staat, d.h. also eines grundsätzlichen gemeinsamen Interesses aller oder wenigstens der meisten gesellschaftlichen Gruppen an einer Zurückdrängung des staatlichen Einflusses abgeleitet. Ein anderes Dogma besagt, dass man sich auf Grund dieses Eigeninteresses und Eigengewichtes des Staates ohnehin jeglichen Kampfes um staatliche Macht bzw. Macht überhaupt enthalten sollte, da diese zwangsläufig korrumpiere und jegliche emanzipatorischen Ansätze zunichte machen würde. Es ist hier nicht der Ort auf derartige Argumente und die damit verbundenen politischen Konzepte ausführlicher einzugehen. Es sei hier lediglich ein Aspekt herausgestellt, der für den hier zu diskutierenden Zusammenhang wesentlich ist und in der politischen Praxis in den nächsten Jahren wachsende Bedeutung erlangen wird – Staatsaufgabenkritik, die neuen kommunalen Steuerungssysteme, und die damit verbundene Umstellung der kommunalen Haushaltsführung. Unter der vorgeblichen „Verschlankung“ des Staates wurde letztlich auch aus dem Staat selbst heraus eine scheinbare Welle des Abbaus der Rolle des Staates in den Umverteilungsprozessen eingeleitet. Die Wirkungen der quantitativen Umverteilung durch Leistungsabsenkungen in den sozialen Sicherungssystemen, Entsicherung von Arbeitsverhältnissen, Abbau sozialer und kultureller Infrastruktur (sei es durch Schließung, Privatisierung oder Preiserhöhung) sind breit diskutiert. Die realen oder faktischen Ausgabenkürzungen in den öffentlichen Haushalten und denen der Sozialversicherungsträger haben die repressive Wirkung von Haushaltspolitik erhöht, die politischen Freiräume der Lohnabhängigen eingeschränkt. Die Begrenzung bzw. Veränderungen der Organisationsfähigkeit durch Umbrüche in den Produktionsstrukturen, in der Unternehmensorganisation und in der Organisation von Kooperationsbeziehungen wurde durch diese quantitativen Umverteilungen auch im unmittelbaren sozialen (kommunalen) Umfeld, durch haushaltspolitische Entscheidungen, die politische Organisationsfähigkeit eines Teils der Gesellschaft geschwächt, ein die Demokratie konstituierendes Moment in Frage gestellt. Wie das Beispiel der USA zeigt, bedeutet ein weitgehender Rückzug des Staates aus Kernbereichen gesellschaftlicher Reproduktionssicherung, oder auch bereits längerfristiger Verzicht des Staates auf (präventive) Intervention immer auch schwer beherrschbare Haushaltsbelastungen aus sozialer Nachsorge (das Beispiel Krankenversicherung) oder aus der Aufrechterhaltung eines entsprechend ausgebauten Repressionsapparates (vgl. die außerordentlich hohen Aufwendungen für Gefängnisse). Dies betrifft nicht nur die Kosten an sich, sondern auch, soweit es das Abfangen extremer sozialer Nöte betrifft, die Entwicklung adäquater Verfahren und Institutionen. Indem der Haushalt den privaten Versicherern die „schlechten Risiken“ abnimmt, erfolgt genaugenommen eine weitere Umverteilung mit dem Charakter einer Privatisierung gesellschaftlicher Ressourcen, mehr noch – es werden Gestaltungsspielräume eingeschränkt.

So wichtig dieser Gesichtspunkt der Masse des Umzuverteilenden und der Umverteilungsrichtungen ist, soll hier die Frage des WIE näher betrachtet werden. Wie bereits gesagt war es in einer Hinsicht eine Reform aus dem Staat selbst heraus, in anderer Hinsicht ein Reflex der neoliberal geprägten Verbetriebswirtschaftlichung von Politik, der Formierung der Gesellschaft nach den Maßstäben eines Unternehmens (was nicht identisch ist mit unternehmerischen Maßstäben). Beide Seiten treffen sich in dem Blick auf BürgerIn als KundIn. Diese Eigenschaft schließt ein wesentliches Merkmal aus – die des politischen Souveräns, die eigentliche BürgerInnen-Eigenschaft. Beide Sichtweisen ergänzen sich in ihrem antidemokratischen Gehalt und zeichnen sich dadurch aus, dass sie gleichzeitig Demokratie zu befördern scheinen. Beide Herangehensweisen reduzieren Demokratie auf ein Repertoire von Verhaltensweisen, verdrängen den Gesichtspunkt, dass es bei Demokratie um einen Machtkampf geht, beide Sichtweisen unterstellen ein homogenes Verhalten der Gesellschaft gegenüber dem Staat. Die tatsächlich höhere Wertschätzung demokratischer Verfahren in den modernen bürgerlichen Herrschaftskonzepten (besonders ausgeprägt bei den Grünen) resultiert aus der Erkenntnis, dass die Menschen sich verändert haben und der politische Apparat nicht in der Lage war, diese Veränderungen über einen längeren Zeitraum aufzunehmen. Die Gegentendenz, Verfahren trotzdem zu unterlaufen oder in ihrer Wirksamkeit einzuschränken ist schließlich auch ein Reflex, dass die Widersprüche zwischen wirtschaftlichen bzw. Verwaltungsinteressen und Interessen der BürgerInnen nicht ohne weiteres auflösbar sind – bzw. sich immer wieder neu setzen. Anders ausgedrückt: Partizipation, Verfahren, die BürgerInnen an haushaltsrelevanten Entscheidungen in der einen oder anderen Art beteiligen, bedeuten nicht zwangsläufig mehr Demokratie, allerdings sind sie meist geeignet, um zu mehr Demokratie zu kommen. Dabei wird mehr Demokratie als Erweiterung der politischen Handlungsspielräume der jeweiligen sozialen Gruppe wie auch der Individuen verstanden. Insofern muss es einer emanzipatorischen Politik darum gehen, die Potenziale, die in der akzeptierten Ausweitung von Momenten partizipativer Demokratie liegen, aufzuspüren und voranzutreiben, zu weiterreichenden Konsequenzen zu führen. Was im 19. und frühen 20. Jahrhundert die Forderungen nach dem allgemeinen und gleichen Wahlrecht sowie dem Frauenwahlrecht war, dürfte heute die nach der Ausweitung partizipativer Demokratie sein.

Dafür ist auch ein weiterer Aspekt maßgeblich. Der Haushalt ist auch als ein retardierendes und stabilisierendes Moment gesellschaftlicher Entwicklung zu sehen, das das unmittelbare Durchschlagen politisch-konjunktureller Schwankungen in die Umverteilungsprozesse verhindert oder wenigsten beschränkt. Daran ändert sich auch dann grundsätzlich nichts, wenn man berücksichtigt, dass tatsächlich die unbestreitbare Langfristigkeit der Wirksamkeit von einmal getroffenen Haushaltsentscheidungen in deutlichem Widerspruch zu den vordergründig auf Kurzfristigkeit orientierten Verhaltensmustern von PolitikerInnen und BeamtInnen steht. Der Haushalt verfügt tatsächlich über ein gewisses Eigengewicht, eine Eigendynamik, die selbst wieder stabilisierend wirkt. Das schließt ein, dass die Geschwindigkeit von Veränderungsprozessen durchaus abgebremst wird, wenn nicht elementare bürgerliche Rechte eingeschränkt werden. Haushalt erzwingt Prüfung und Planung nicht nur isolierter Prozesse, sondern auch der sie begleitenden Wirkungen. Das deutsche Baurecht, das Zuwendungsrecht, die Subventionierung bestimmter Bereiche, Regional- und Strukturförderung, das Beschaffungs- bzw. Ausschreibungswesen, auch Privatisierungen oder die Beteiligungspolitik auf der Ausgabenseite, die Steuerpolitik oder die Veränderung der Beitragspolitik in den Systemen sozialer Sicherung auf der Einnahmenseite wirken durchaus retardierend; Wirkungen auf die Umverteilung von Ressourcen sind meist erst nach längerer Zeit überhaupt möglich – sei es wegen bestehender Rechtsansprüche und damit erforderlicher Übergangsbestimmungen, sei es wegen Folgenabschätzungen und dergl. Dass dies selbst durchaus auch genutzt wird, um politisch nicht gewünschte Vorhaben auf dem Verfahrenswege sterben zu lassen, versteht sich, liegt aber eben im politischen Charakter eines Haushaltes begründet und ändert nichts an der grundsätzlich gesellschaftspolitisch und wirtschaftspolitisch erforderlichen „Verlangsamung“ von Entwicklungen. Als fixiertes Regelwerk, das durch eine relativ selbständige Bürokratie ausgestaltet wird, repräsentiert der Haushalt vor allem längerfristig wirksame gesellschaftliche Entwicklungstrends, längerfristig wirkende Umverteilungsmöglichkeiten und -notwendigkeiten.

Die langfristigen Wirkungen von haushaltspolitischen Entscheidungen (etwa im Zusammenhang mit der Rentenreform immer wieder diskutiert) sind ein Beispiel dafür, wie abgesehen von aktuellen politischen Bedürfnissen der Haushalt Widersprüchen Bewegungsraum verschaffen muss. Diese Widersprüche sind selbst Spiegel der Widersprüche, in denen sich die Gesellschaftspolitik in ihrer Ganzheitlichkeit bewegen muss. Wohlgemerkt - Möglichkeiten und Notwendigkeiten sind nicht durch den Haushalt selbst gesetzter Natur, sondern solcher, die aus dem Gewicht der verschiedenen Interessenkonstellation bzw. Interessengruppen abgeleitet sind.

Der Haushalt gestaltet Umverteilungsprozesse unter zwei Prämissen - a) unter der Prämisse der Durchsetzung der unmittelbaren Reproduktionserfordernisse bzw. -bedürfnisse der herrschenden Schicht und b) unter der Prämisse der Sicherung eines solchen Typs der Reproduktion der Gesellschaft in ihrer Totalität, die den unter a) benannten Erfordernissen entspricht, aber gleichzeitig die unbedingt notwendigen konsensualen Momente aufgreift, also nicht unbedingt im Detail mit den Interessen der herrschenden Schicht identisch sein kann(!). Es gehört damit immer zu den Eigenschaften von Haushalten, tendenziell widersprüchliche Wirkungen einzuschließen.

Eben dieses Einschließen und teilweise Aufheben von Widersprüchen (Schaffung von Bewegungsspielräumen für Widersprüche) und die Langfristigkeit seiner Wirkungen verleiht Haushaltspolitik die scheinbar von außen kommende Legitimität, verwandelt den Haushalt wiederum in eine Legitimation des Staates.

Bevor wir jedoch zu einigen Konsequenzen daraus für Haushalts- und Finanzpolitik kommen sei noch auf einen weiteren Aspekt des Zusammenhanges von Finanzen, Haushalt und Demokratie verwiesen. Dieser Zusammenhang betrifft die Frage des Umgangs mit Haushaltsdefiziten und der öffentlichen Verschuldung. Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zur Haushaltslage Berlins bzw. der Ablehnung der Klage auf Anerkennung einer Haushaltsnotlage ist neben der Verwaltungsreform und den weiteren schon angesprochenen Verschiebungen ein weiteres Element zur Neutarierung des zu betrachtenden Zusammenhanges hinzugetreten. Das Urteil kann als ein politisch-tendenziöses Urteil betrachtet werden, da hier Bewertungen um Inhalt öffentlicher Daseinsvorsorge getroffen werden, deren juristischer Bezug nur schwer nachzuvollziehen ist. Vielmehr scheint das Urteil auf einem politisch-/ideologisch-konzeptionellen Ansatz zu beruhen, das in seinen Konsequenzen auf das Dogma grundsätzlicher Einschränkungen öffentlicher Daseinsvorsorge gerichtet ist. Die Bewertung der Haushaltsnotlage oder besser gesagt der Anforderungen an einen Haushalt folgt hier primär ideologischen Prämissen. Die reale Lebenssituation der Menschen spielt dabei keine Rolle. Insoweit stellt sich nach diesem Urteil die Frage, inwieweit die Rechtsprechung systemisch überhaupt in der Lage ist, Bewertungen über Haushaltspolitik zu treffen, soweit diese die Anwendung der unmittelbaren Gesetze nicht betreffen, sondern substanzielle Interpretationen von grundgesetzlichen Tatbeständen betreffen. Wohlgemerkt fordert in diesem Fall das Bundesverfassungsgericht nicht etwa den Gesetzgeber auf, Kriterien für die Haushaltsnotlage zu konkretisieren, wie das Gericht es in anderen Fällen tut. Für den hier zu betrachtenden Zusammenhang ist relevant, dass durch das Bundesverfassungsgericht, sei es bewusst oder unbewusst, eine bestimmte Richtung von Umverteilung praktisch vorgeschrieben wird. Das Gericht hat unter demokratiepolitischem Gesichtspunkt eine grundsätzliche Entscheidung über eine Umverteilungsrichtung getroffen, die nicht einfach juristischer Natur ist, sondern die die politische Handlungsfähigkeit nicht aller sozialer Gruppen, sondern ausschließlich der schwächeren Gruppen grundsätzlich einschränkt.

Entsprechend anmaßend sind die Vorschläge aus dem juristischen und BWL-Bereich bezüglich des Umgangs mit Haushaltsnotlagen. Die scheinbar durch die juristische, insofern scheinbar unpolitische, Qualität des Urteils gedeckte Unparteilichkeit, Naturgegebenheit der Umverteilungsrichtung entspricht im Kern dem neoliberalen Gesellschafts- und Menschenbild, scheint es quasi juristisch zu veredeln. Damit aber erklärt es, scheinbar aus nichtpolitischem Raum, auch im Rahmen der demokratischen Willensbildung andere Menschenbilder für illegitim – hier liegt ein außerordentliches und ausgesprochen politisches Problem. Keine Partei, auch nicht die Linkspartei, hat diesen Fakt in irgendeiner Form thematisiert und skandalisiert – und ein Skandal ist dies ohne Frage.

Nichts desto trotz muss man sich mit Haushaltsnotlagen und mit der Verschuldung der öffentlichen Hand kritisch auseinandersetzen. Im Allgemeinen wird davon ausgegangen, dass Verschuldung an sich nichts Schlimmes sei, da dadurch die Konjunktur befördert werde, insofern die Umverteilungseffekte öffentlicher Verschuldung durch die Effekte der wirtschaftlichen Belebung kompensiert werden würden. Teilweise wird einer Kritik öffentlicher Verschuldung auch mit dem Argument begegnet, dass dies nicht das Problem linker Politik sei, sondern die Regierung und die Herrschenden sehen sollten, woher sie das Geld für die Befriedigung wichtiger Bedürfnisse der Gesellschaft nehmen könnten. Dies ist nicht völlig falsch, suggeriert aber die Unendlichkeit von Umverteilungsmöglichkeiten. Umverteilung ist aber immer von zwei Komponenten bestimmt – gleichermaßen erstens von Machtstrukturen und zweitens von der Masse des zu Verteilenden.

Hier kehren wir zu zwei Aspekten zurück, die bereits weiter oben diskutiert wurden. Die Linie haushalts- und finanzpolitischer Auseinandersetzung verlaufen nicht idealtypisch zwischen Klassen oder zwischen Oben und Unten – sie berühren auch immer Verhältnisse innerhalb der Klassen und Schichten. Insofern setzt die Fähigkeit im Rahmen des bürgerlich-demokratischen Systems handlungsfähig zu sein, unbedingt Transparenz in der Haushaltspolitik, also Transparenz der Umverteilungsprozesse, die die Situation und die Interessenlage verschiedener sozialer Gruppen in verschiedener Weise betreffen unbedingt mit ein. Dies nicht zuletzt deshalb, weil Demokratiefähigkeit Bündnisfähigkeit notwendig mit einschließt. Im Haushalt und in der Haushaltspolitik brechen sich so z.B. auch Widersprüche innerhalb von, nicht nur zwischen Klassen, Lobbyismus, Korruption und Medienaktivitäten. Welches Interesse soll aber der Staat an transparenter Haushaltspolitik haben, wenn dies nicht nur Machtstrukturen, sondern wenn dies seine eigene Rolle in diesem Umverteilungskampf offen legt? Haushaltskrisen sind sehr komplexe politische Krisen, Krisen der herrschenden Macht wie auch oft ihrer Opponenten. Sie erfassen sehr verschiedene gesellschaftliche Akteure, stellen bisherige Beziehungsgeflechte in Frage und ordnen politische und wirtschaftliche Kräfteverhältnisse neu. Sie sind End- und/oder Ausgangspunkt einer Neuordnung von Verteilungs- und Umverteilungsprozessen – oder tiefergehend auch gesellschaftlicher Strukturen insgesamt.[2] Für politische Parteien ist das Verhalten in einer Haushaltskrise entsprechend bedeutend für ihre Positionierung in den Auseinandersetzungen um die Macht, für den Staat eine Frage der Legitimation. Die Reichweite dieser Krise muss, betrachtet man den Haushalt unter dem reproduktiven Gesichtspunkt, mit fortschreitender Vergesellschaftung, fortschreitender Vertiefung gesellschaftlicher Arbeitsteilung, wachsender Bedeutung von Wissenschaft in der Produktion und wachsender Komplexität gesellschaftlicher Beziehungen steigen. Staatsverschuldung und Haushaltskrisen waren und sind klassische Wege, auf denen die Finanzoligarchie Umverteilungen zu ihren Gunsten erreichen kann – durch den steigenden Bedarf an Kredit seitens des Staates und der Kommunen, durch wachsenden Druck auf kleinere Kapitale und SparerInnen. Diese Mechanismen zeigt sich in besonderer Klarheit, vor allem auch hinsichtlich ihrer politischen Konsequenzen etwa in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts in Frankreich. Die Problematik der damit verbundenen Interessen- und Machtkonstellationen hat Marx überaus treffend in „Die Klassenkämpfe in Frankreich 1848 bis 1850“[3] dargestellt, wie auch Honore de Balzac in „Das Bankhaus Nucingen“ einige Jahre früher oder Emile Zola in „Das Geld“ einige Zeit später in künstlerisch-literarischer Form die Finanzoligarchie selbst einer Analyse (freilich in unterschiedlicher Form) unterziehen. Kampf gegen Staatsverschuldung und Haushaltskrise bedeutet in dieser Zeit immer auch unmittelbar Kampf gegen die Finanzoligarchie als abgesonderter Gruppe des Kapitals. Für Deutschland war es vor allem die Inflation und Inflationspolitik nach dem Ersten Weltkrieg, die diese Umverteilungsqualität mit großer Deutlichkeit zeigten. Die folgende fortschreitende Verschmelzung der alten Finanzoligarchie mit anderen Fraktionen des Kapitals wie auch die heute erfolgte Einbindung weiter Teile der Bevölkerung in finanzkapitalistische Kreisläufe, wie auch die konstatierte wachsende Komplexität gesellschaftlicher Reproduktion ändern nichts an der grundsätzlichen Richtigkeit dieser Aussage, machen aber die Umsetzung dieser Wahrheit in politisches Handeln immer schwerer. Haushaltskonsolidierung bedeutet daher immer Neusetzung von Widersprüchen – dies gilt auch und gerade für die gegenwärtige Konsolidierungsstrategie, die mit der Orientierung auf Privatisierung und Abbau öffentlicher Leistung absehbar neue Probleme schaffen wird.

Ein Reflex dieser Problematik sind die Auseinandersetzungen um die Kommunalfinanzen. Im Jahr 1994 skizzierte das „Manifest der Oberbürgermeister – rettet unsere Städte jetzt!“ die sich damals schon abzeichnende haushaltspolitische Krise.[4] Dort heißt es:

„Uns bleibt nur eisernes Sparen auf allen Ebenen – Tabus darf es nicht geben... In vielen Bereichen müssen wir sogar Maßnahmen ergreifen von denen wir wissen, dass sie kontraproduktiv sind: Manche Kürzungen im Jugendbereich zum Beispiel können schnell Erziehungsprobleme verschärfen. Drastische Kürzungen bei den Unterhaltsmitteln für städtische Gebäude, Straßen und Grünanlagen werden in Zukunft zu enormen Sanierungsmaßnahmen führen. Wir wissen auch, dass der Abbau städtischer Dienstleistungen die Ärmsten am stärksten trifft.“[5]

Das Bekenntnis, dass nur „eisernes Sparen“ bleibe, und die Erkenntnis, dass diese Politik „kontraproduktiv“ sein könnte, stehen hier unvermittelt nebeneinander und spiegeln das Dilemma, das von Exponenten der etablierten Politik, zu den Unterzeichnern gehörten Eberhard Diepgen, Georg Kronawitter und Henning Voscherau, durchaus gesehen wird, eindrucksvoll wider. In den folgenden Jahren eskalierten die Auseinandersetzungen zwar, das Problem aber wurde nicht gelöst.

Vor diesem Hintergrund ist die im internationalen Maßstab zu beobachtende Tendenz zivilgesellschaftlicher Initiativen zur Beobachtung oder Beeinflussung von Haushaltspolitik völlig verständlich: Mit dem Druck auf Haushaltspolitik seitens der wirtschaftlich stärksten Interessengruppen geraten die Interessen nicht nur der sozial schwächeren Gruppen, der Armen und Ausgegrenzten unter die Räder, auch die Interessen der relativ sicher beschäftigten, Teilen des Mittelstandes und Teilen der Oberschichten. Die soziale Desintegration delegitimiert den Staat und seine Beschäftigten, Teile der Obeschichten fühlen die Bedrohung und suchen noch neuen Wegen der Integration. Der Haushalt steht nun nicht mehr nur als Umverteilungsapparat in Fokus politischer Auseinandersetzung, sondern hinsichtlich seiner generellen Wirkungsweise. Entsprechend der Breite der Interessen und politischen Wirkungsmöglichkeiten reichen diese Aktivitäten von der öffentlichen Darstellung der Haushalte über die Analyse von Haushaltspolitik hinsichtlich ihrer Wirkungen auf bestimmte soziale Gruppen (z.B. Gender Budgeting) oder auf bestimmte Problemlagen (etwa die Umweltsituation) bis hin zu BürgerInnen- bzw. Beteiligungshaushalten.

Die Einheit der Punkte

-          Transparenz der Bedingungen von Haushaltspolitik (also Einnahmequellen und ihr Umfang, Struktur und Umfang der Ausgaben, Nutznießer von Haushaltsmitteln)

-          Öffentlichkeit der Entstehung von Haushalten

-          Öffentliche Diskussion von Hauptlinien der Haushaltspolitik und von wichtigen haushaltsfinanzierten Projekten (im günstigsten Fall in einem von den EinwohnerInnen selbst bestimmten und gestalteten Prozess)

-          Rechenschaft von Politik und Verwaltung über die Haushaltsrealisierung

-          Transparenz des Haushaltsvollzuges

könnte man als Grundgerüst eines idealtypischen Modells einer demokratisierten Haushaltspolitik verstehen. Auch wenn die meisten der bestehenden Projekte auf der kommunalen Ebene verankert sind, bedeuten sie eine neue Qualität politischen Handelns: Sie stellen im Kern nicht mehr einzelne Seiten des ökonomischen Gefüges in den Mittelpunkt der Auseinandersetzung, sondern machen das Gefüge selbst, einschließlich der Wechselbeziehungen zwischen Staat und Wirtschaft zum Gegenstand. Die öffentliche Diskussion der Haushalts- und Finanzbeziehungen in ihrer Komplexität stellt etwa Privatisierungen, Forderungen nach „Verschlankung“ des öffentlichen Dienstes oder Debatten über die lokalen Konsequenzen globaler Probleme in einen anderen Kontext - das Politische erscheint nicht, wie bei den gängigen betriebswirtschaftlich orientierten Darstellungsweisen, als von dem Wirtschaftlichen separiert, diesem quasi fremd, sondern in realer Wechselwirkung stehend. Demokratie in der Haushaltspolitik ist so ein breiter wirtschaftspolitischer Lernprozess, als Prozess ökonomischer Alphabetisierung durch soziales Lernen. Dieser Prozess könnte Ausgangspunkt auch einer Veränderung der Art und Weise, wie wirtschaftspolitische Konzepte der Linken entstehen bedeuten. Bisher werden auch diese Konzepte eher von einer linken Elite, vor allem mit akademischem oder gewerkschaftlichem Hintergrund, erarbeitet. Dieser Weg der Entstehung wirtschaftspolitischer Konzepte dürfte eine Ursache ihrer geringen Akzeptanz in der Öffentlichkeit sein. Zumindest deutet die Erfahrung sowohl bisheriger linker Regierungsbeteiligungen wie auch Oppositionspolitik auf den verschiedenen Ebenen in allen Teilen der Welt darauf hin, dass dieser Weg von Strategiebildung in der Regel zu Widersprüchen oder gar Gegensätzen zu Grundwerten der linken Bewegungen führt. Die diesem Problem zu Grunde liegende Begrenztheit linker Strategiebildung, die sich in der Regel nicht auf die Kompetenzen in breiterem Maße unternehmerisch (hier im Sinne wirtschaftlich-organisatorisch) tätiger PraktikerInnen stützen kann, kann mit der Praxis konsequenter Wege partizipativer Haushaltspolitik überwunden werden - es wird eine neue Quelle wirtschaftlichen Sachverstandes für Theorie, Konzeption und Praxis freigesetzt.