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Gäste aus dem brasilianischen Porto Alegre beteiligten sich Mitte November an einer Konferenz „Nachhaltigkeit und soziale Gerechtigkeit im 21. Jahrhundert“ der Rosa-Luxemburg-Stiftung in Berlin. Diese Stadt und der sie umfassende Bundesstaat Rio Grande du Sul wurden in den letzten Jahren für die Erfahrungen des Bürgerhaushalts weltberühmt. Die Auseinandersetzung mit diesen Erfahrungen war auch Gegenstand von Gesprächen mit Berliner Politikerinnen und Politikern sowie Aktivisten aus der NGO-Szene und widerspiegelt sich im folgenden Interview mit: Dr. Ubiratan do Souza (Sekretär des Kabinetts für Haushalt und Finanzen im Bundesstaat Rio Grande du Sol); Prof. Dr. José Clovis (Rektor der Staatlichen Universität von Rio Grande do Sol) und Dr. Orlando dos Santos Junior (FASE Brasilien).

Frage: 

In den Gesprächen hier habt ihr immer wieder unterstrichen, dass die Verfahren des partizipativen Haushalts auf der Verbindung direkter mit denen repräsentativer Demokratie beruht. Was vermochte diese nicht mehr zu leisten? Welche Defizite der repräsentativen Demokratie führten zur Idee eine zweite Linie der Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an Entscheidungsprozessen gerade in der Haushaltspolitik zu schaffen?

Ubiratan de Souza:

Die repräsentative Demokratie ist eine große Errungenschaft der Menschheit. Sie ist notwendig, aber unzureichend für die Weiterentwicklung der Demokratie. Ich denke, es gibt zwei Defizite, die sie aufweist und nicht überwinden kann. Das erste ist das Interessendefizit in dem Raum, in dem Macht ausgeübt wird. Der Abstand zwischen Vertretern und den Vertretenen in der modernen Welt erhöht sich ständig. Die Wählerzahl erhöht sich, aber der Umfang ihrer Rechte erhöht sich nicht. Die Komplexität der modernen Welt führt dazu, dass die Heterogenität der kollektiven Interessen zunimmt; diese aber im Parlament, so wie es besteht, nicht repräsentiert wird. Die Folge dessen ist eine zunehmende Kluft zwischen den Repräsentanten und der sozialen Welt. Ein zweites Defizit ist die Legitimitätskrise oder auch das Defizit an Ausdrucksmöglichkeiten für die öffentliche Meinung. Die Komplexität der heutigen sozialen Welt macht es im Prinzip unmöglich, dass die Repräsentation im Parlament wirklich auch die reale öffentliche Meinung vertritt. Es gibt einfach zu viele Fragen, die diskutiert werden müssen. Selbst wenn ich mich durch irgend jemand in allgemeinen Belangen vertreten fühle, gibt es doch ganz viele spezielle Fragen, die wegen dieser Komplexität eigentlich durch diesen Vertreter gar nicht beantwortet oder vertreten werden können. Eine Möglichkeit zur Reaktion auf diese beiden Defizite ist die Schaffung von Wegen der direkten Beteiligung der Bevölkerung, um auf diese Art die verschiedenen kollektiven Interessen in den entscheidungsfassenden Prozessen zu vertreten. Die eigentliche Legitimation der Demokratie hängt von der Fähigkeit der modernen Gesellschaft ab, Mechanismen für die direkte Demokratie zu entwickeln.

Es ist also notwendig, die repräsentative Demokratie mit der direkten zu verbinden. Der Bürger soll nicht nur zu Wahlzeiten sein Bürgerrecht ausüben können. Nachdem die Vertreter gewählt wurden für die Exekutive und für das Parlament, ist es auch notwendig, dass es Kanäle für die direkte Beteiligung der Bürger gibt, damit die Bürger jeden Tag seine Rechte ausüben können. Bürger müssen jeden Tag wirklich Bürger sein können. Die partizipative Haushaltsplanung ist eine Form der direkten Demokratie. Die Befragung von Bürgern über bestimmte Themen ist ein anderes Element der Demokratie.

Jose Clovis:

Das hauptsächlichste gegenwärtige Problem ist meiner Ansicht nach die politische und rechtliche Legitimitätskrise des liberalen Staats. Ich denke, die politische Kultur in Brasilien ist gekennzeichnet durch die Besonderheiten in der Herausbildung seiner Gesellschaft. Das ist eine historisch elitäre Gesellschaft, gekennzeichnet durch eine starke Dominanz der Eliten. Das hat dazu geführt, dass einige Merkmale, wie z. B. der Paternalismus oder die Klientelwirtschaft eine große Rolle spielen. Und deswegen gibt es eine sehr starke Illusion, dass der Staat das, was er mit den öffentlichen Mitteln macht, letztendlich durch einen guten Politiker verwirklicht wurde, und das dieser Politiker der Gesellschaft damit einen großen Gefallen beweist. Ein Bewusstsein über eigentliche Bürgerrechte ist erst im Prozess der Entstehung, womit diese gerade beschriebene Beziehung überwunden werden kann. In den Medien und auch in einem Großteil der Bevölkerung erweist der Staat irgendwelche Gefälligkeiten, aber er garantiert keine Bürgerrechte. Und die repräsentative Demokratie hat nicht dazu beigetragen, dieses Problem zu überwinden. Die Wahlen sind durch die Wirtschaftsmacht sehr stark dominiert. Und bevor die Kandidaten, überhaupt ein Programm vorstellen, versuchen sie erst einmal, irgendwelche Versprechen abzugeben und auch persönliche Gefälligkeiten zu erweisen. Sie nutzen das Elend der Bevölkerung aus. Dadurch ist es so, dass sich nach einem Jahr viele Menschen gar nicht mehr an die Parlamentskandidaten erinnern. D. h., die repräsentative Demokratie hat ihre Grenzen. Demgegenüber ermöglicht die direkte Demokratie die konkrete Ausübung und Wahrnehmung der Bürgerrechte. Es wird klar: das, was der Staat tut, ist auch seine Pflicht. Dadurch erfolgt der schrittweise Aufbau und die Entwicklung eines republikanischen Bewusstseins. Dieses ist in Brasilien nur sehr schwach entwickelt. Die öffentliche Meinung ist durch das Private sehr manipuliert.

Frage:

Das bedeutet ja auch, das dies mit einem sehr tiefgreifender Eingriff in die politische Struktur und Interessen der verschiedenen sozialen Gruppen verbunden ist. Unter diesen Bedingungen: Wer sind denn die Träger der Idee, die hier vorgestellt wurde? Wer sind die Kräfte, die das vorantreiben?

Orlando dos Santos Junior:

Für die Beantwortung dieser Frage gibt es zwei Dimensionen. Die eine betrifft die Idee der partizipativen Demokratie überhaupt. Es gibt eine große Vielfalt von Erfahrungen zur Beteiligung, die in Brasilien gerade auch Ende der 70er und in den 80er Jahren gesammelt wurden. Die andere Dimension ist die Gesamtheit der Erfahrungen zum partizipativen Haushalt selbst. Wir haben ja hier einen der Väter dieses Verfahrens, der dazu später noch sprechen kann. Aber zuerst zu den Erfahrungen und demokratischen Traditionen in Brasilien. Dort ist seit den 70er Jahren und im Verlaufe der 80er Jahre eine Kultur demokratischer Teilhabe entstanden. Das hat auch sehr viel zu tun mit der Entstehung der PT als Linkspartei. Die ist ja im Prinzip auch ein Ergebnis dieses historischen Kampfs, ebenso die Einheitszentrale der Metallarbeitergewerkschaften. Im Kampf gegen die Militärdiktatur und dann um die Redemokratisierung bildeten sich Netzwerke und nationale Foren heraus, in denen diese Kultur entwickelt wurde. Es ist in diesem Zusammenhang schon sehr interessant, in die Verfassung von 1989 zu blicken. Diese legte fest, dass Möglichkeiten für Formen der direkten Demokratie geschaffen werden müssen. Um das noch besser zu illustrieren. Einer der größten Räume für diese Beteiligung sind z. B. die neu geschaffenen Kommunalräte. Das sind Räume der Mitbestimmung, wo Regierung und Gesellschaft zusammengehen. Diese Kultur hat es erst ermöglicht, dass diese anderen Erfahrungen überhaupt gesammelt werden konnten. Es war eine ganz innovative Kultur, die sich immer stärker durchgesetzt und dadurch auch verbreitet hat. Vor diesem Hintergrund ist eine starke soziale Bewegung entstanden, aus der sich die PT dann entwickelt hat.

Gleichzeitig gibt es auch ein neues Merkmal: die Radikalisierung der Demokratie. Auf gewisse Weise werden damit einige Parameter der traditionellen Linken aufgebrochen. Tatsächlich ist es so, dass der partizipative Haushalt nicht von uns „geschaffen“ wurde, sondern dieser eine Antwort vom Volk aus war. Es war das Ergebnis der Suche nach einer Alternative, und damit auch ein Schritt radikaler Demokratisierung. Der Bürger verwandelt sich in ein wirkliches Subjekt der Demokratisierung mit Stimmrecht und Beschlussfassungsrecht und hinterfragt damit gleichzeitig die Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft.

Ubiratan de Souza:

Die Krise des Staats hat eine Situation geschaffen, in der die Bürger versuchen, durch ihre direkte Teilhabe Räume durch die direkte Demokratie zu besetzen, um so die Probleme zu lösen. Ich sage immer, dass die Mauer in Berlin auf beide Seiten gefallen ist. Einmal in den Osten, in die bürokratisierten Gesellschaften des europäischen Ostens, gleichzeitig aber auch in den Westen, den liberalen Staat, der ein Teil der Legitimitätskrise ist, der politischen Legitimität, wie des gesamten Staats. Das ist die Situation, in der wir leben, die diese Erfahrung auf der Suche nach Demokratie herbeigeführt hat.

Unser Land befindet sich im Kampf gegen das Erbe der Diktatur und für die Resozialisierung des Landes gemeinsam mit den Kräften der traditionellen Linken. Das führte dazu, Innovationen in der Demokratie zu suchen. Die Verfassung von 1988 repräsentiert schon diese neue Linke Brasiliens, die den Zusammenschluss der Arbeiter, der Bewegung der CUT, der Landlosen und anderen Bewegungen der Gesellschaft, die eben in der Verfassung von 1988 im ersten Artikel steht. Der erste Paragraph sagt, dass alle Macht vom Volk ausgeht und durch Repräsentanten vertreten werden soll. Im Artikel 5, § 6, wird das Recht auf Versammlung des Volks festgelegt. Niemand muss irgend eine Genehmigung beantragen, um sich zu versammeln. Alle Bürger können sich in freier Weise versammeln. Und in diesem 5. Artikel, Abs. 34, ist das Recht auf Anträge an die Repräsentanten verankert. Diese beiden Rechte sind wichtige Seiten von Demokratie. Die Entwicklung der PT und die neue Sicht auf die innere Demokratie, eine pluralistische Demokratie innerhalb der PT ließ den Samen der direkten Demokratie aufgehen. Es wird jetzt gemeinsam mit den Räten regiert. Ein anderer wichtiger Punkt sind die Erfahrungen mit dem partizipativen Haushalt in Porto Alegre. Ausgehend davon haben sich innerhalb der Kommunen einschließlich der marginalisierten Schichten, die in den 70er und 80er Jahren vom Land in die Stadt emigriert sind, Bewegungen organisiert, um Bürgerrechte einzufordern. Davon ausgehend haben wir in Porto Alegre den partizipativen Haushalt ins Leben gerufen.

Frage:

Damit kommen wir zum Problem eines partizipativen Haushalts. Eine der ersten Fragen in diesem Zusammenhang ist die nach dem Verhältnis der partizipativen Haushaltsplanung und der direkt demokratischen Elemente zur Legislative, zu den Parlamentsabgeordneten auf der einen und zur Exekutive, dem Verwaltungsapparat, auf der anderen Seite.
Wie würden Sie die Entwicklung dieses Fakts, dieses Widerspruchs, der sich ja immer wieder zwischen diesen Elementen entwickelt, einschätzen?

Ubiratan de Souza:

Ich denke, dass zwischen direkt-demokratischen Prozess des partizipativen Haushalts und dem Wirken des Parlaments in der Haushaltspolitik kein Gegensatz besteht. Was in diesem direkt demokratischen Prozess wirklich beeinflusst und bekämpft wird, das ist die Politik des Klientelismus im Parlament, und das ist positiv. Diese Praxis richtet sich gegen die Dominanz der Eliten im Parlament. Zu den Merkmalen repräsentativer, parlamentarischer Demokratie gehört auch, dass die Abgeordneten, die Kultur haben, sich mit den Wählern in Verbindung setzen. Nur so kann man wirkliche Lösungen finden. Parlamentarier müssen mit den kollektiven Forderungen der Wähler/Bevölkerung konfrontiert werden. Und die, die das verstehen, versuchen sich innerhalb des Prozesses der Kommunen zu legitimieren, sie versuchen, die Interessen der Bevölkerung zu erfassen und Projekte auf den Weg zu bringen, um diesen Interessen zu entsprechen. Aber es gibt eine Spannung, die schwer zu überwinden ist und zwar in ideologischer Hinsicht: Die konservativen Parlamentarier wollen keinen partizipativen Haushalt, denn je mehr dieser bei den Wählern das Bewusstsein schärft und die Bürger informiert, und damit die althergebrachten Machtbeziehungen in Frage gestellt werden, desto größer ist die Angst der Konservativen um ihren Machtverlust.

Orlando dos Santos Junior:

Ich sehe einen Gegensatz zwischen dem partizipativen Haushalt und der Legislative in Brasilien: Das brasilianische Parlament ist vom Klientelismus und von wirtschaftlichen Interessen geprägt. Das politische Modell Brasiliens lässt diesen Klientelismus zu und durch ihn auch die Dominanz der wirtschaftlichen Interessen. Aber ich denke, der partizipative Haushalt stellt dies in Frage. Er zeigt, dass es Notwendigkeiten für eine politische Innovation gibt und die Notwendigkeit, Kanäle für die legislative Macht zu schaffen. Deswegen ist die Wichtigkeit dieses Instrumentes kaum zu überschätzen. Die partizipativen Demokratie muss auch die Mechanismen der repräsentativen Demokratie in Frage stellen und sie diskutieren.

Frage:

Was würden Sie der Berliner Politik und der Zivilgesellschaft raten, wenn man Sie nach Lösungswegen für die hiesige Haushaltskrise fragt?

Jose Clovis:

Vor allem geht es darum, Modelle der repräsentativen Demokratie mit Elementen der partizipativen Demokratie zu vereinen. Das ist die Herausforderung für die moderne Gesellschaft mit allen Verpflichtungen, dem Ideengut der sozialen Gerechtigkeit, der Demokratie und der Bürgerrechte. Dies ist meiner Meinung auch die Herausforderung, vor den Berlinerinnen und Berlinern steht und die es lohnt, angegangen zu werden. Davon ausgehend kann und muss man dann eigene Ideen ableiten, die hier umsetzbar sind. Das Modell für einen Berliner Bürgerhaushalt muss ein typisch Berliner Modell sein. Dabei sollten die Erfahrungen von Porto Alegre mit einbezogen und zugleich die hiesigen Besonderheiten berücksichtigt werden.

Zudem ist es notwendig, die sozialen Organisationen, Verbände, Vereinigungen usw. einzubeziehen und die Spielräume, die es in Berlin gibt, zu nutzen. Erst auf der Grundlage einer breiten gesellschaftlichen Aktivierung kann ein partizipativer Haushalt eingeführt werden. Partizipative Haushaltsplanung ohne breiteste Beteiligung hat keinen Sinn. Die partizipative Haushaltsplanung muss sich in eine pluralistische Bewegung verwandeln und diejenigen, die an der Regierung sind, müssen verstehen, das Macht verteilt werden muss, sie also Macht abgeben müssen. Wenn dazu keine Bereitschaft besteht, wird der partizipative Haushalt seine Wirksamkeit nicht entfalten können. Ein Beispiel: Eine Delegation aus Buenos Aires hat in Porto Alegre unsere Erfahrungen studiert. Ihr Ziel war es, auch dort einen partizipativen Haushalt einzuführen. In den ersten Versammlungen waren Hunderte Leute anwesend und es wurden alle Widersprüche des Alltags, alle Probleme der gesellschaftlichen Situation und alle Bedürfnisse diskutiert. Dann aber wurde seitens der Verwaltung versucht, Kontrolle auszuüben und den Teilnehmerkreis zu beschränken. Das Resultat war eine Aushöhlung dieses Prozesses. Als die Bürger wahrnahmen, dass sie eigentlich gar nichts beschließen konnte, blieben sie den Versammlungen fern. Versammlungen, nur um Beschlüsse der Regierung zu legitimieren, damit gibt sich die Bevölkerung nicht zufrieden. Es geht darum, Entscheidungsmacht zu verteilen.

Ferner denke ich, ist es sehr wichtig, eine Diagnose über die Situation zu erstellen, besonders in Bezug auf die Ungleichheiten innerhalb Berlins. Darüber müssen die Bürger informiert werden, damit sie sich einen Gesamtüberblick und einen Einblick in die Situation der Stadt verschaffen können. Die Idee der partizipativen Haushaltsplanung besteht ja darin, das ganzheitliche Bewusstsein der Bürger für die Situation in der Stadt zu entwickeln. Die Bedürfnisse an bestimmten Dienstleistungen und Entwicklungsprojekten in der Stadt muss mit der Diskussion über übergreifende Ziele und Inhalte von vor allem von Bildungs-, Verkehrs- und Gesundheitspolitik verbunden werden. Ich denke, das ist eine wichtige Sache, die das Modell beinhalten muss. Schließlich sind rechtliche Voraussetzungen für die Einführung partizipativer Haushaltsplanung zu schaffen.

Ubiratan de Souza:

Das sind nur einige Ideen und ich denke, dass jeder seinen eigenen Weg finden muss. Die soziale und politische Praxis in Porto Alegre ist natürlich auch nicht perfekt. Es wird immer Widersprüche geben, die gelöst werden müssen. Deswegen denke ich, dass die Einführung einer partizipativen Haushaltsplanung in Berlin von den Widersprüchen und von den Problemen ausgehen muss, die es in Berlin gibt. Es hängt in hohem Maß vom Grad der sozialen Organisiertheit ab, wie das vor sich gehen soll. Die Regierung muss den politischen Willen haben, Macht an die Gesellschaft abzugeben, die Macht effektiv mit der Gesellschaft zu teilen.

Sicher gibt es auch einige universale Aspekte unserer Erfahrungen, die wir als wichtig weitergeben möchten und von denen wir denken, dass diese berücksichtigt werden sollten. Das ist vor allem die allgemeine, universelle Beteiligung aller Bürger am Prozess der partizipativen Haushaltsplanung. Der partizipative Haushalt kann nicht durch Vertreter von Parteien und Organisationen erstellt werden kann, sondern muss direkt durch die Bürger erarbeitet werden. Erfahrungen aus 12 Jahren in Porto Alegre und 4 Jahren in Rio Grande do Sul haben das Prinzip bestätigt, dass dieser Prozess weder durch die Regierungspartei noch durch die Oppositionspartei oder durch andere Organisationen dominiert werden konnte. Gleichzeitig hat dieses Prinzip der direkten Beteiligung zur Entstehung eines sozialen Bewusstseins geführt. Dies gilt auch für Bürger, die vorher nie in einer sozialen Organisationsform integriert waren. Den Bürgern, die in einer sozialen Organisationsform eingebunden waren, gelang es immer besser, die Basis zu mobilisieren und die bereits bestehenden Organisationen zu stärken. Nur die Gespensterorganisation, also Lobbyorganisationen ohne tatsächliche Verankerung in der Gesellschaft, sind gegen diesen Prozess.

Nach unserer Erfahrung funktioniert das selbstregulierend in Zusammenarbeit von Regierung und Gesellschaft. Dazu wird ein Regelwerk erarbeitet. Es berücksichtigt die Fragen der Form der direkten Demokratie, der Versammlung, der Beschlussfassung, die Mechanismen der partizipativen Haushaltsplanung und fixiert die Kriterien für die Verteilung von Mitteln unter den Regionen. Ein solches Regelwerk ist notwendig, um wirklich klare Festlegungen und Mechanismen für die partizipative Haushaltsplanung zur Anwendung bringen zu können. Es muss das Ergebnis der sozialen Wirklichkeit selbst sein. Ihr müsst also ein eigenes Regelwerk dafür entwickeln. Wir in Porto Alegre legen für jedes Jahr das Regelwerk fest, das auf der Grundlage einer kritischen Einschätzung zum Jahresende geändert werden kann, damit im kommenden Jahr modernisierte Regeln angewandt werden können. Ich möchte betonen, dass der soziale politische und ökonomische Prozess partizipativer Haushaltspolitik in dieser Hinsicht nie Fall perfekt, abgeschlossen sein kann. Der Prozess ist immer dialektisch. Er ist in ständiger Bewegung und es tauchen ständig neue Widersprüche auf, die mit Transparenz, mit Demokratie und mit der Suche nach einer neuen Synthese gelöst werden müssen. Es ist ein fortschreitender Prozess, der ständig modernisiert wird und damit gleichzeitig immer mehr Demokratie schafft.

Eine andere wichtige Frage ist die, dass in dieser gesamten Prozessdynamik der partizipativen Haushaltsplanung der Gesamthaushalt diskutiert wird. Man kann nicht nur einen Teil des Haushalts herausziehen, sondern die Kommunen benötigen für ihre Diskussion einen Überblick über den gesamten Haushalt. Es ist ja für einige Bereiche sehr typisch, auch für linke Gruppen, dass z. B. die Ausgaben für Personal oder andere notwendige Ausgaben für die Unterhaltung von bereits bestehenden Dienstleistungen einfach ignoriert werden, als ob es sich nicht lohnt, diesen Teil des öffentlichen Etats zu diskutieren. Aber gerade dieser ist der wichtigste Teil des Haushalts. Denn jeder Beschluss, der zu neuen Investitionen (z. B. zum Bau neuer sozialer Einrichtungen) gefasst wird, besonders im sozialen Bereich, im Gesundheits- und Bildungswesen, in der Sozialfürsorge und -versicherung, muss auch zukünftig finanzierbar sein. Denn erst wenn das Gebäude erbaut ist, kommt der wirkliche Sinn der Investition zum tragen. Der Sinn besteht darin, dass von diesem Gebäude aus Dienstleistungen geleistet werden. Was ist daran das Teure? Man muss Personal einstellen und benötigt für diese Dienstleistungen Material. Neue Investitionen führen zu neuen Dienstleistungen, gleichzeitig müssen die bereits bestehenden weiter unterhalten werden.

Es ist ein ganz wichtiges Prinzip: Man muss offen darüber diskutieren, wie die öffentlichen Einnahmen erhöht werden können. Eine geht um eine neue Umverteilungsdiskussion: Personen mit einem höheren Einkommen müssen auch höhere Steuern zahlen, damit die öffentlichen Ausgaben finanziert werden können.

Wichtig ist schließlich die Frage der Rechenschaftslegung: Die Vereinbarungen über neue Investitionen, über Entwicklungsprogramme zu Dienstleistungen usw., werden in einem jährlichen Dokument veröffentlicht. Zuvor wird technische Machbarkeit dieser Investitionen und Dienstleistungen überprüft. Der Bevölkerung muss ein Dokument in die Hand gegeben werden, damit sie bei der Diskussion und Ausführung des Haushalts auch die Projekte kontrollieren kann. Am Ende des Beteiligungsprozesses und gleichzeitig am Anfang einer neuen Runde steht immer die Rechenschaftslegung der Politik vor den Bürgern. Dieses Prinzip verschafft dem Prozess der partizipativen Haushaltsplanung Glaubwürdigkeit. Es ist auch ein Prinzip, um die Beteiligung weiter erhöhen zu können.

Ich denke, dass die mit dem partizipativen Haushalt verbundenen Prozesse eine enorme Herausforderung für die Linke sind. Sie steht vor der Aufgabe, diesen Prozess gemeinsam mit den zivilgesellschaftlichen Organisationen in Gang zu setzen und zu gestalten.