Zum Akzeptanzgewinn für Konzepte nachhaltiger Arbeitsmarktpolitik in der Regionalentwicklung

Regionalpolitik und -förderung müssen sich mit dem Problem auseinandersetzen, dass zwar das Krisenbewusstsein in den Regionen deutlich ausgeprägt ist, die Akzeptanz von Lösungsansätzen zur Krisenbewältigung gleichzeitig jedoch oft gering ist. Insbesondere öffentliche Förderung muss sich mit Misstrauen und Vorbehalten auseinandersetzen. Nichtmonetäre Formen der Förderung, wie Moderation von Diskussions- und Problemlösungsprozessen wird oft gar nicht als sinnhafte Form der Förderung verstanden oder überhaupt mit öffentlicher Förderung in Verbindung gebracht. Verweise auf die Notwendigkeit der Erschließung von regionalen Potentialen stößt in nicht wenigen Fällen auf Unverständnis und Ablehnung oder wird einseitig als Verweis auf die Schaffung von Arbeitsplätzen durch externe Investoren verstanden.

Resultat ist ein weitgehendes Misstrauen und Unverständnis gegenüber der Arbeitsmarktpolitik insgesamt, und gegenüber einer auf nachhaltige Beschäftigungsentwicklung orientierten Arbeitsmarktpolitik.

Eine wichtige Ursache dieser Situation ist, dass die Vorhaben selbst nicht von vornherein akzeptanzorientiert konzipiert werden, sondern Überlegungen zur Akzeptanz auf eng begrenzte pragmatische bzw. oft vereinfachte Marketing-Aspekte beschränkt bleiben.

Ein Blick auf vorliegende Untersuchungen zeigt, dass das Akzeptanz-Problem oft nur als Informations- oder Kommunikationsdefizit betrachtet wird. Akzeptanz wird dabei als ein durch relativ einfache (statische) Rezeptionsprozesse vermittelter Vorgang betrachtet: A besitzt ein bestimmtes Wissen (Informationen), mit dem sie B versorgt, wodurch dann B in die Lage versetzt wird, das Handeln von A zu verstehen und aus diesem Verstehen heraus zu bejahen. [1]

Es ist zu diskutieren, inwieweit diese Sichtweise berechtigt ist oder inwieweit dieser weitgehend statische Blick nicht eine Reihe von Potenzen breit und öffentlich bewußt akzeptierter Prozesse im Bereich der Beschäftigungspolitik entgehen.

Unstrittig dürfte sein, dass für die meisten gesellschaftlichen Akteure das Verhalten zu diesen oder jenen Formen von Arbeitsmarktpolitik als solche zunächst einmal eine Frage der ideologischen Grundorientierung ist. Es kann dabei in durchaus nicht seltenen Fällen vorkommen, dass diese andere Interessenlagen der Akteure überdeckt. (hier nicht Gegenstand)

Der in der Öffentlichkeit verwandte Begriff „Arbeitsmarktpolitik“ ist also ein Stereotyp, das in Abhängigkeit von diesen Grundüberzeugungen geprägt ist und eine entsprechende spontane Reaktionsweise auslöst. Gleiches gilt für die einzelnen zum Einsatz kommenden Instrumente, wie ABM, SAM, Hilfe zur Arbeit, LKZ usw. Der wirtschaftliche und mehr noch der tatsächliche regionalpolitische Gehalt dessen, was als Arbeitsmarktpolitik betrachtet wird, bleibt in dieser ersten Reaktion der Akteure meist weitgehend noch ohne Interesse.

Erst eine weitergehende Betrachtung enthüllt den tatsächlich aktiven Charakter von Akzeptanz. Die stereotypdeterminierten Verhaltensweisen sind immer nur die ersten, spontanen Reaktionen auf Angebote. Die angesprochenen Akteure unterziehen immer in Folge die Angebote einer interessendeterminierten Bewertung und einer bedingungsdeterminierten Bewertung. Beide Bewertungsprozesse gehen mehr in die Tiefe und schließen neben kurz- auch langfristige Optionen ein. Die Angebote werden dabei hinsichtlich ihrer Wirkungen auf die eigene Stellung im gesellschaftlichen, regionalen, lokalen und sozialen Gesamtkontext und hinsichtlich der Realisierbarkeit unter Berücksichtigung von politischen und wirtschaftlichen Kräfteverhältnissen, von Ressourcenallokationen und weiteren Faktoren abgewogen.

Um sich dem Problem nähern zu können, muss an erster Stelle die Frage nach dem Inhalt von Akzeptanz beantwortet werden, Erschöpft sich der Inhalt dieses Begriffes in „Zustimmung“, ist Akzeptanz in diesem Sinne eine passive Verhaltensweise? Oder geht der Inhalt über das „Zustimmen“ hinaus und schließt bestimmte Verhaltensweisen, Handlungsoptionen, Differenzierungen ein?

Im allgemeinen wird im Rahmen der betriebs- und volkswirtschaftlichen Betrachtungen die Frage der Akzeptanz, soweit sie in dieser Weise überhaupt gestellt wird, mit individuellen Rentabilitäts- bzw. Vorteilserwägungen und -erwartungen in Verbindung gebracht. Dies ist in gewisser Hinsicht richtig, erschöpft die Frage aber keineswegs. Die Fixierung dieser Lehrgebäude auf das Erklären von Marktverhalten aus einem zudem recht beschränkten Kreis von Parametern ist bei der Untersuchung von Phänomenen wie dem der Akzeptanz wenig hilfreich. Hier sind Akteure maßgeblich, die nicht nur oder nur bedingt am Markt agieren oder die auf anderen Märkten agieren, aber trotzdem in ihrem Verhalten Akzeptanz oder Nicht-Akzeptanz von Arbeitsmarktpolitik wesentlich bestimmen. Dabei müssen sachgerecht wiederum nicht nur kurzfristige, sondern vor allem die längerfristigen Interessen von Akteuren der Arbeitsmarktpolitik im Mittelpunkt stehen. Arbeitsmarktpolitik wird insoweit hier als ein strategisches Element von Regionalpolitik generell, aber auch von Unternehmensphilosophien (seien es klassische privatwirtschaftliche oder gemeinwohlorientierte Unternehmen) begriffen. Von hervorragender Bedeutung ist dabei die regionale Verankerung dieser verschiedenartigen Akteure. Dem wird oft entgegengehalten, dass aktive Arbeitsmarktpolitik unter dem Druck der Globalisierung zunehmend unmöglich werde, als Investorenbremse wirke u.dergl. Auch hier wird in Bezug auf Akzeptanz mit Stereotypen hantiert, die nur bedingt zutreffend sind: Unter den Bedingungen der weiteren Globalisierung von Wirtschaftsprozessen und Informationsströmen dürfte das Verhalten von Unternehmen in einer Region von zunehmender Bedeutung für Akzeptanz von Aktivitäten in anderen Regionen werden. Die schon jetzt relevante Frage, wie sich die Nutzung des Internet durch regionale Akteure und deren damit a priori gegebene weltweite Vernetzung auf die Akzeptanz von Unternehmensaktivitäten auswirken kann bzw. bereits auswirkt, soll an dieser Stelle zwar nicht ausführlich behandelt werden, sollte aber bei der Bewertung von Akzeptanzpotentialen längerfristig einen wachsenden Stellenwert erhalten. Allerdings bleibt in jedem Fall richtig, dass die Untersuchung von Akzeptanz nur in einem solchen strategischen und globalen Zusammenhang Sinn hat, da es sich bei diesem Phänomen um ein diffizil und langfristig wirkendes handelt.

Das bedeutet, dass nicht nur die „Zustimmung“ zu diesen oder jenen arbeitsmarktpolitischen Interventionen wichtig ist - notwendig ist ein bestimmtes Verhalten der Akteure, sind bestimmte Handlungen bestimmter Akteure, ist ihre Fähigkeit, notwendige Handlungen und Prozesse in Gang zu setzen, mit anderen Akteuren in diesem Prozess zu kooperieren usw. Dabei ist als Spezifik des Inhaltes des hier zu betrachtenden Akzeptanz-Problems die starke Einbindung dieser Frage in den Kontext von Regionalentwicklung zu sehen. Gerade Erfolg oder Misserfolg von arbeitsmarktpolitischen Interventionen bestimmen in hohem Maße die sozialen Beziehungen in den betreffenden Regionen. Im Rahmen einer Analyse regionaler Entwicklungen hebt Rosabeth Moss Kanter hervor: „Wären zum Aufbau wissensgestützter Wachstumsunternehmen lediglich Forschungslaboratorien und staatliche Unterstützung nötig, so hätten sicherlich bereits viele Orte Erfolgsgeschichte in der Hochtechnologie geschrieben. Schließlich versuchen viele, des Erfolg der Route 128 und des Silicon Valley nachzuahmen, indem sie, oft auf Kosten der öffentlichen Hand, eine ähnliche Kombination von Ressourcen herstellen und Forschungsparks mit Universitäten verknüpfen. Aber ein Umfeld, das den Unternehmergeist fördert, lebt auch von den freiwilligen sozialen Bindungen, von der Qualität und Quantität der Beziehungen zwischen den Menschen und den Unternehmen einer Industrie. Diese Bindungen und dieser Austausch regen nicht nur eine intensivere Innovation an, sondern sorgen auch dafür, dass die Menschen die gesamte Gemeinde als einen Schmelztiegel der Innovation betrachten, in dem aus etablierten Unternehmen neue Unternehmenszweige entstehen..., in dem sich Dienstleistungsunternehmen zu spezialisierten Zulieferern der Industrie entwickeln und in dem die Unternehmen die Mitarbeiter voneinander übernehmen...“ (Kanter, Rosabeth Moss, Weltklasse. Im globalen Wettbewerb lokal triumphieren, in: Ueberreuter , Wien 1996. S.264)

Wenn auch nicht offen ausgesprochen, berührt Kanter hier auch die Frage der Akzeptanz - Akzeptanz hier als ein gesellschaftliches Klima, als eine Grundhaltung, die nicht nur Denken, sondern auch und vor allem Handeln bestimmt.

Es scheint daher gerechtfertigt, die Akzeptanz von Arbeitsmarktpolitik in den folgenden Darlegungen auf verschiedenen Ebenen zu betrachten:

- als Ausdruck der Anerkennung von Zielen und Wegen eines potentiellen Partners und der Existenz von einander entsprechenden Interessenfeldern

- als individuelle und gruppenspezifische Bejahung der Möglichkeit der Einbeziehung aller (oder der meisten) regionalen Akteure in die Konzipierung und Verwirklichung einer aktiven Arbeitsmarktpolitik („abstrakte Akzeptanz“)

- als „Akzeptanz im Handeln“, d.h. als Bereitschaft, die Umsetzung sehr verschiedenartiger arbeitsplatzsichernder und arbeitsplatzschaffender Prozesse zu gestalten und

- als „Akzeptanzfähigkeit“, also nicht nur die oftmals noch diffuse Bereitschaft, sondern auch die inhaltliche und politische Fähigkeit (letzteres im Sinne der Durchsetzungsfähigkeit), diese Prozesse zu gestalten.

Zwischen diesen drei Ebenen bestehen keine linearen, sondern sehr dynamische und mitunter widersprüchliche Beziehungen.

Akzeptanz, und dies sei als erste Bestimmung festgehalten, bedeutet Anerkennung der Zweckmäßigkeit der Erlangung von Zugriff bzw. der Veränderung der Zugriffsweise der Öffentlichkeit auf beschäftigungsrelevante Entscheidungsprozesse in Verwaltungen und Unternehmen.

Diese erste Bestimmung zeigt, dass bereits am Ausgangspunkt der Entwicklung von Strategien zum Akzeptanzgewinn ein komplexes Spektrum von Widersprüchen gesetzt ist.

Die korrespondiert mit den damit anzusprechenden akzeptanzrelevanten Grundfaktoren, wie:

- dem Charakter der Leistungen von Arbeitsmarktpolitik sowie der Kreis der von diesen Leistungen betroffenen Bürger

- der Öffentliche Dienst und weitere Erbringer öffentlicher Leistungen (vor allem Arbeitsamt und dessen Selbstverwaltung) sowie

Aus der Sicht der Durchsetzung einer bestimmten Qualität von Arbeitsmarktpolitik werden bei den weiteren Betrachtungen vor allem folgende Fragen als im Hintergrund stehend Berücksichtigung finden:

- welche Akteure haben in den zur Entscheidung anstehenden Fragen die Meinungsführerschaft, wo sind zu finden und auf welchen Grundlagen sind sie ansprechbar?

- wie werden welche Akteure in welchem Maße auf die Realisierung von Vorhaben Einfluss nehmen können?

- wie kann erreicht werden, dass die beteiligten Akteure im Zuge der Realisierung arbeitsmarktpolitischer Interventionen entsprechend ihrer jeweiligen Spezifik an Schlagkraft und Flexibilität gewinnen - trotz des notwendigen Eingehens auf Interessen der Partner - und gleichzeitig ihre Bewegungsfähigkeit erhalten bleibt?

- wie kann eine hohe Motivation auch bei den von arbeitsmarktpolitischen Interventionen nicht unmittelbar betroffenen Akteuren und dem gesamten sozialen Umfeld erreicht werden, sich mit Engagement in Veränderungsprozesse einzubringen, die nicht kurzfristige Interessen bedienen?

Alternative Herangehensweisen

Grundsätzlich betrachtet ergeben sich bereits daraus aus der Sicht von Initiatoren arbeitsmarktpolitischer Interventionen zwei Handlungslinien, die für sich genommen jeweils die Frage nach der Akzeptanz von verschiedenen Wegen von Arbeitsmarktpolitik auf unterschiedliche Art und Weise stellen.

Die erste Linie besteht darin, sich auf die sofort interessierten Akteure zu konzentrieren, ihre Position zu stärken und den Widerstand der Gegner mit deren Hilfe zu brechen oder ihn (wenn dies möglich ist) zu ignorieren. Diese Variante setzt somit stark auf die „Macht des Faktischen“, kann aber unkalkulierbare Folgen haben. So bleiben die Gründe, warum bestimmte Interventionsformen von den gewählten Partner bejaht wird, oft weitgehend im Dunkeln. Es brauchen hier nicht nur positive Gründe vorliegen, sondern auch Unkenntnis, Dilettantismus, oder andere, mit individuellen Charakterzügen verbundene Motive (Geltungssucht, Rache an politischen Gegnern oder Konkurrenten im Verwaltungsapparat usw.). Der möglicherweise schnelle Erfolg kann hier langwierige Auseinandersetzungen nach sich ziehen, die Anliegen und Ziel selbst diskreditieren wie auch die Beschäftigungswirksamkeit sowie wirtschaftliche Tragfähigkeit des Projektes durchaus in Frage stellen können.

Die zweite Linie besteht darin, das Interesse an zielgerichteten arbeitsmarktpolitischen Interventionen zu entwickeln, d.h. die Interessen der verschiedenen Akteure aufzuspüren, die als Ansatzpunkt für die Gewinnung von Akzeptanz genutzt werden kann. Dabei sind Befürworter wie auch die Gegner anvisierter Aktivitäten vom Grundsatz her gleich zu behandeln. Dies schafft möglicherweise langfristig günstige Rahmenbedingungen, erfordert aber in der Regel langdauernde und aufwendige Arbeit in der Vorphase. Das Ansetzen an Interessen zieht die Problematik nach sich, dass Handlungsstrategien grundsätzlich in Varianten/Szenarien diskutiert werden müssen, um der Komplexität der Interessenlagen entsprechen zu können.

Die Entscheidung für die ein oder die andere Grundlinie kann so durchaus weitreichende Folgen für die Entwicklung aller beteiligter Akteure, wie auch der entsprechenden Region haben. Die Akzeptanz des Privatisierungsprozesses kann so in Akzeptanz oder eben Nichtakzeptanz von Personen, Programmen, Verwaltungen, Unternehmen, von Produkten und Leistungen umschlagen und hat schließlich auch Folgen für die innere Verfasstheit der beteiligten Akteure.

Insoweit ist eine Untersuchung von Akzeptanzverhalten keine akademische Diskussion, sondern kann durchaus praktische Bedeutung erlangen. Dabei geht es vor allem darum, dass die oft intuitiv gewählten Handlungsvarianten begründbar somit in längerfristige Entwicklungsstrategien einbindbar werden.

Akzeptanzgewinn für die eine oder andere Richtung arbeitsmarktpolitischer Intervention bedeutet so

- Gewinnung oder Aufbau von Meinungsführern und Erlangung der Meinungsführerschaft

- Darstellung von sinnvollen kurzfristigen Handlungsmöglichkeiten für alle Akteure

- Vorantreiben eines Zukunftsdiskurses zur Ergründung langfristiger Handlungsmöglichkeiten.

Akzeptanzstrategien bedarfsorientiert aufbauen

Auf dem Gebiet der Arbeitsmarktpolitik ergibt sich dabei eine spezifische Problematik. Sie erfasst auf der Ebene der unmittelbaren Adressaten, also der tatsächlich von Arbeitslosigkeit betroffenen und der potentiell bedrohten sehr verschiedene soziale Typen, mit unterschiedlicher gesellschaftspolitischer Artikulationsfähigkeit, unterschiedlichem gesellschaftspolitischem Gewicht und unterschiedlichem sozialen Prestige. Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen dürfte sich in verschiedenen Regionen auf vom Profil her sehr verschiedene Gruppierungen orientieren. Es zeigt sich zunehmend, dass die sog. arbeitsmarktpolitischen Zielgruppen heraus zu einem „Dauerklientel“ der Arbeitsmarktpolitik werden, während „leistungsfähigere“ entweder den Arbeitsmarktproblemen durch Wanderung ausweichen oder sich in der Region in der Konkurrenz um Arbeitsplätze durchsetzen. Unter dem Gesichtspunkt des Akzeptanzgewinns steht also die Frage, wie diese Konkurrenzsituation unter der lohnabhängig tätigen Bevölkerung aufzulösen ist.

Der zweite in diesem Zusammenhang zu benennende Problemkreis ist bereits bedeutend weitgehender zum Gegenstand der Auseinandersetzungen geworden – die Akzeptanz von arbeitsmarktpolitischen Interventionen in Relation zu Maßnahmen der Wirtschaftsförderung. Das Verhältnis von klassischen Privatunternehmen, Unternehmen, die als Träger von Beschäftigungsmaßnahmen agieren und der Öffentlichen Hand ist bisher in Bezug auf die hier interessierenden Fragen unentschieden und eher ideologisch, denn ökonomisch fundiert.

Der dritte der hier relevanten Fragestellungen umfasst die Konkurrenz der Träger beschäftigungspolitischer Maßnahmen um Mittel der Beschäftigungsförderung.

Betrachtet man diese Akteursgruppen, so bleibt als der kleinste gemeinsame Nenner ihres Handelns – der regionale Bezug. Der erste Schritt des Akzeptanzgewinns ist die Problematisierung der Situation in der Region.

Diese Problematisierung ist eine unerlässliche Vorfeldmaßnahme; sie kann als Einzelaktion beginnen und sollte provozierende Szenarien beinhalten, die die Unsicherheit der Existenzbedingungen der verschiedenen Akteure/Akteursgruppen aussprechen. Die Arbeit in Szenarien ist dabei vor allem unter folgenden Gesichtspunkten zu führen

- Szenarien bieten die Möglichkeit, verschiedenen Interessen Raum zu geben und sie gleichzeitig deutlich voneinander abzusetzen

- Szenarien verbinden reale Prozesse mit den meist unausgesprochenen Visionen der verschiedenen Akteure/Akteursgruppen

- Szenarien brechen die im Alltag oft vermittelte Illusion der Linearität und Eindimensionalität von Entwicklung.

Derartige Prozesse sind vor allem im Zusammenhang mit Konzepten zu Initiativen im Bereich Lokale Agenda 21, aber auch in einigen Fällen bei der Erarbeitung regionaler Entwicklungskonzeptionen üblich. Sie münden in der Regel in Leitbildformulierungen, ein zunehmend umstrittenes, trotzdem aus der Sicht der Mechanismen einer auf Akzeptanzgewinn orientierten Politik unerlässliches Instrument. Von der Landesebene fehlt bisher eine solche Anregung.

In unmittelbarer Verbindung mit der Problematisierung der eigenen Situation steht der Einstieg in die Realisierung einer Akzeptanzstrategie durch die Erfassung des Bedarfes. Eine umfassende Förderung von Initiativen zur Sozial- und Armutsberichterstattung, zur Gesundheitsberichterstattung [2] etc. kann ein Netz an Informationen liefern, das besser als jede Statistik den Bedarf an Leistungen, an Arbeitsplätzen und an Maßnahmen zur Gestaltung des ökologischen und sozialen Umfeldes beschreiben kann. Die angeführte Verbindung von Handeln (breiteste Beteiligung an der Erarbeitung von entsprechenden Berichten) und Information (Aufnahme und Personalisierung von Fakten) ist ein wesentlicher Baustein, um „abstrakte“ Akzeptanz zu festigen und Akzeptanzfähigkeit zu entwickeln.

Auf der gleichen Ebene liegt die entsprechende Erfassung eigener wirtschaftlicher Potenzen in der Region.

Die Zusammenführung beider Seiten erlaubt es, Kriterien für die Beurteilung arbeitsmarktpolitischer Interventionen und Anforderungen an ihre Konzipierung zu formulieren. Eine mögliche akzeptanzorientierte Fragestellung wäre dann z.B. : Wer/Welches Unternehmen/Welches Projekt ist in der Lage, welchen Bedarf auf effektivste Weise zu befriedigen?

Diesen Kriterien müssen schließlich die verfügbaren Instrumentarien gegenübergestellt werden, um wiederum die Handlungsebene erreichen zu können.

Schlussfolgerungen für die weitere Diskussion

[1] An dieser Stelle sollen die hinter diesen Herangehensweisen stehenden politischen und ideologischen Komponenten nicht diskutiert werden - die Sache hier soll auf einer simpleren Ebene angegangen werden.

[2] Dabei sind die hier genannten Initiativen nicht im Sinne einer Berichterstattung auf Verwaltungsebene zu verstehen, sondern als ein von den Bürgern selbst getragenes Projekt, wie dies z.B. in den entsprechenden Kriterien des VSOP vorgeschlagen wird.