1.
Hinter
der „Unterschichten“-Rethorik steht ein neues Problem, das sich in den
letzten 20 Jahren entwickelt hat. Mit der Agenda 2010 und den anschließenden
Hartz-Reformen ist durch die Politik der Bundesregierung eine Situation
geschaffen worden, in der die bereits seit Jahrzehnten konstatierte Tendenz zu
„Armutskarrieren“ in die Konstituierung einer neuen Schicht umgeschlagen und
in ihrem massenhaften Ausmaß sichtbar geworden ist. Die grundlegenden Schwächen
des bundesdeutschen Sozialstaates haben sich mit einer Veränderung der
wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der Machtverhältnisse in der
Gesellschaft in einer Art verbunden, die eine neue Realität geschaffen hat.
Durch die Armutsberichte seit mindestens Anfang der neunziger Jahre ist dieser
Prozess dokumentiert - Politik hätte darauf reagieren können. Die Entwicklung
ist billigend in Kauf genommen worden: Anfang der neunziger Jahre antwortete die
CDU-Regierung auf eine Anfrage der SPD bzgl. der Armutsentwicklung, dass es in
Deutschland keine Armut gäbe - es gäbe ja das BSHG.
2.
Vordergründig
steht das „Unterschichten-Problem“ im Zusammenhang mit der Veränderung des
Charakters der Arbeitslosigkeit in den späten siebziger und den frühen
achtziger Jahren. Die beständige Erhöhung der Sockelarbeitslosigkeit von
Krisenzyklus zu Krisenzyklus, die Entkopplung von Innovation und Aufschwung auf
der einen und Arbeitslosenzahlen auf der anderen Seite bedingen
Langzeitarbeitslosigkeit bzw. prekäre Formen von Beschäftigung für einen größer
werdenden Teil der abhängig Beschäftigten. Dahinter steht auch, dass die
Gewerkschaften keine Strategie finden, um eine Umsetzung des mit den neuen
Technologien möglichen Produktivitätszuwachses in beschäftigungsschaffende
Strukturpolitik zu erzwingen - die wachsenden Differenzierungen in den
Unternehmen selbst und zwischen den Belegschaften verschiedener Unternehmen
untergraben die Durchsetzungsmacht der Gewerkschaften, der gewerkschaftliche
Solidaritätsbegriff schließt die Arbeitslosen in der Praxis weitgehend aus.
3.
In den
achtziger Jahren werden diese Tendenzen durch ein vergleichsweise breites
Angebot aktiver Arbeitsmarktpolitik auf der Grundlage des Arbeitsförderungsgesetzes
und aktiver beschäftigungspolitisch orientierter Instrumente des BSHG
weitgehend aufgefangen. Aus der Sicht des Jahres 2006 erlauben die Laufzeit des
Arbeitslosengeldes, Maßnahmen wie ABM, die Förderung von Jugendlichen im
Rahmen des BSHG, die verhältnismäßig breite Landschaft an Trägern von Beschäftigungsmaßnahmen
und Beratungsabgeboten durchaus Auswege aus der Gefahr der Verstetigung von
Armut. Gleichzeitig sind in den grundlegenden Regelungen des AFG und des BSHG
bereits viele der immer wichtiger werdenden Repressionsinstrumente vorhanden und
werden auch genutzt - Zurückbleiben
der Leistungshöhe, vor allem der Sozialhilfe, hinter der Entwicklung der
Lebenshaltungskosten, Sperrzeiten, Leistungsverweigerung, Kontrollen der Lebensführung
(z.B. auch Bestrafung nichtwirtschaftlichen Verhaltens, differenzierte
Ausnutzung von Ermessensspielräumen durch die Verwaltung).
4.
Im Zuge
des Taumels der deutschen Einheit und der in den westdeutschen Bundesländern
stattfindenden Scheinkonjunktur Anfang der neunziger Jahre werden erfolgreich
die gerade im gewerkschaftlichen Bereich diskutierten Ansätze zur Verbindung
von Struktur- und Beschäftigungspolitik zurückgedrängt (Beschäftigungsgesellschaften,
Konversionskonzepte usw.). Die Weichenstellungen zur selektiven Übernahme
westdeutschen Rechts im ersten Halbjahr 1990 machen in den ostdeutschen Bundesländern
eine problemadäquate Strategie zur Bewältigung des absehbaren Strukturumbruchs
unmöglich, nicht zuletzt weil damit die Schwächen des bestehenden
bundesdeutschen Rechtes offensichtlich geworden wären. Die beschäftigungspolitischen
Instrumente, die bis in die zweite Hälfte der neunziger Jahre in abnehmendem Maße
genutzt werden, sind nicht nachhaltig und schon überhaupt nicht als Element der
Weiterentwicklung des bundesdeutschen Rechtes insgesamt konzipiert. Der
Strukturumbruch wird als ein auf die ostdeutschen Bundesländer beschränktes
Problem betrachtet, die in den westdeutschen Bundesländern bereits im
Untergrund angehäuften Probleme werden ignoriert.
In der
ersten Hälfte der neunziger Jahre beginnt in den westdeutschen Bundesländern
im Zuge der beginnenden Finanzkrise der Kommunen die Suche nach Wegen zur
Reduzierung der Sozialhilfeausgaben. Im Zuge von Projekten zur
Verwaltungsmodernisierung zieht auch in den Sozialverwaltungen die Tendenz zur
Nutzung betriebswirtschaftlicher Verfahren ein. In Modellprojekten, etwa in Köln,
werden Versuche unternommen, durch „Profiling“ und gezielte Betreuung (bzw.
dadurch ausgeübten subtilen Druck) SozialhilfeempfängerInnen in den
Arbeitsmarkt zu integrieren. Analog wird durch das Projekt Arbeitsamt 2000
versucht, analoge Prozesse in der Bundesanstalt für Arbeit in Gang zu setzen.
Der simple Sachverhalt des Defizits an Arbeitsplätzen tritt dabei mehr und mehr
in den Hintergrund, während die Forderung nach der Etablierung eines
Niedriglohnsektors (mithin die Öffnung der Lohnskala nach unten) mehr und mehr
in den Vordergrund rückt. Zeitgleich wird die Idee des Kombilohns von
UnternehmerInnenseite verstärkt propagiert - der DIHT-Präsident Hans-Peter
Stiehl bezeichnet 1997 den Kombilohn als trojanisches Pferd, das bei
Gewerkschaften und Sozialpolitikern aufgestellt werde, um schließlich eine
generelle Senkung des Niveaus sozialer Sicherung zu erreichen. Es setzt somit
eine Entwicklung ein, in der auf neue Art das Absinken des Leistungsniveaus (in
Geld), die Einschränkung des Leistungsspektrums (auf gesetzlicher wie auch auf
der Ebene der Ermessensspielräume der Kommunen), das Abgehen von jeglicher Form
der Schaffung von Arbeitsplätzen, der Druck vor allem auf niedrige
Arbeitseinkommen und wachsende Repression gegen Hilfebeberechtigte
zusammenfallen.
6.
Mitte der
neunziger Jahre wird durch die Zukunftskommission der Freistaaten Sachsen und
Bayern unter Bezug auf die Perspektiven der Arbeitsmarktpolitik ein
Zukunftsbericht vorgelegt, der aus heutiger Sicht wichtige Eckpunkte zukünftiger
Politik vorwegnimmt. Zu diesen Eckpunkten gehört auch die Position, dass die
Entwicklung einer marginalisierten Unterschicht ein notwendiger Schritt auf dem
Weg in eine neue Gesellschaft allgemeinen Wohlstands sein könne: „Wird das
durch die Sozialhilfe definierte Existenzminimum spürbar gesenkt, verändern
sich die Erscheinungsformen von Armut. In den Städten können Armenviertel
entstehen, der Gesundheitszustand und die Lebenserwartung von Bevölkerungsgruppen
können sinken, die Kriminalität kann steigen. Auch hier sind die Erfahrungen,
die in den USA und anderen Ländern gesammelt werden können, recht
eindeutig.“ Die SPD polemisiert zu diesem Zeitpunkt mehr oder weniger
heftig gegen derartige Ansätze, sowohl gesellschaftskonzeptionell im Rahmen
eines eigenen Zukunftsberichtes (erarbeitet durch die Friedrich-Ebert-Striftung
- präsentiert 1998) als auch speziell beschäftigungspolitisch mit einem
eigenen Konzept eines Öffentlich geförderten Beschäftigungssektors. Im
Mittelpunkt steht dabei die Sicherung des sozialen Zusammenhaltes im Rahmen
einer gesellschaftpolitischen Gesamtstrategie - ein Anspruch, der sich in dieser
Form bei der Zukunftskommission Bayern/Sachsen nicht mehr findet.
7.
Im
Vorfeld der Bundestagswahlen 1998 wird in der SPD (vor allem mit dem Namen
Hombach verbunden) das Konzept des aktivierenden Sozialstaates entwickelt, das
einen Bruch auch mit wichtigen Ansätzen des Zukunftsberichtes der FES markiert.
Anknüpfend an workfare-Konzepte und die darauf basierenden Reformen in den USA
wird das Prinzip „Leistung-Gegenleistung“ in die sozialpolitische Strategie
eingeführt: wer Leitungen erhalten möchte, sei verpflichtet, jede (!) Arbeit
anzunehmen. Alle Skrupel bezüglich der Leistungshöhen und der Einkommenshöhen
scheinen zu verschwinden - das neoliberalen Dogmen, dass a) Lohn bzw.
Sozialleistung nur durch Nachfrage, nicht durch andere Maßstäbe zu bestimmen
seien, b) bei hinreichend niedrigem Lohn auch jede/r Beschäftigung finden könne,
wird zunehmend handlungsbestimmend. In den Jahren ab 1998 treten Wege der
Sicherung des sozialen Zusammenhaltes auf nicht-repressiver Grundlage immer mehr
in den Hintergrund. Neben den folgenden Hartz-Reformen wirken die beginnenden
Teil-Privatisierungen von Krankenversicherung und Rentenversicherung (Rückkehr
von Altersarmut auf einer neuen Grundlage) ebenfalls in Richtung einer
Verstetigung von Armutslagen und eine zunehmende Isolierung der Betroffenen von
anderen Teilen der Gesellschaft. Gleichzeitig tritt die 2. bzw. 3. Generation
der bereits von den Umbrüchen der Beschäftigungssituation in den siebziger
Jahren Betroffenen in das aktive Leben. Daneben werden immer breitere Schichten
quer durch alle Qualifikationsstufen von prekärer Beschäftigung bzw. prekärer
Arbeitslosigkeit erfasst. Die ostdeutschen Bundesländer sind durch die
dramatische Abwanderung und die anhaltende wirtschaftliche Krise in spezifischer
Art betroffen. Die Schicht Prekarisierter ist in sich selbst so ausgesprochen
heterogen. Der beklagte Verlust an Zukunftsorientierung in Segmenten dieser
Schicht (so der Befund tragfähig belegt sein sollte) ist das Ergebnis einer
klar auszumachenden Tendenz, die von CDU/CSU, FDP, SPD und Grünen ausdrücklich
mitgetragen wurde.
8.
Verstärkt
wird diese Tendenz der Konstituierung einer neuen Schicht Prekarisierter durch
die im Zuge der „Haushaltskonsolidierungen“ auf kommunaler und Landesebene
erfolgende Einengung der kulturellen Spielräume dieser Gruppen. Zahlreiche
Nischen, in denen ein Überleben möglich schien, werden geschlossen, einschließlich
Beratungs- und Betreuungsangebote. Die für die neunziger Jahre summierten
Tendenzen verschärfen sich weiter und machen schließlich mit Hartz IV den
Betroffenen und den Bedrohten ihre Existenz als Schicht in der Gesellschaft –
bei allen sonstigen Unterschieden - bewusst. Politisch findet dies seinen
Ausdruck in den Montags-Demonstrationen, ideologisch vor allem in den
Grundeinkommensforderungen.
9.
Leistungsabbau
und schärfere Repression sind verbunden mit einer fortschreitenden Aushöhlung
der schwachen demokratischen Ansätze im System sozialer Sicherung, vor allem
der faktischen Vernichtung der Selbstverwaltungen. Dies betrifft auch die Art,
wie die Sozialreformen vor allem unter der Schröder-Regierung zustande kommen -
über Kommissionen entmachtet die Regierung faktisch das Parlament - freilich
ohne großen Widerstand zu finden.
10.
Die öffentlich
herausgehobenen und beklagten Ursachen für Marginalisierung und Armut, wie etwa
die „Bildungsferne“ junger Menschen sind selbst Ergebnis der oben
skizzierten Prozesse und im Kern aus den beiden Komplexen „Verlust der
Sozialisierung in Arbeitsverhältnissen“ und „Fehlen anderer
gesellschaftlich anerkannter sozialisierender Zusammenhänge“ zu erklären.
Strategien zur Überwindung der manifesten neuen Spaltungen müssen hier
ansetzen. Umverteilung von Geld und Umverteilung von Arbeit (genauer Schaffung
von Arbeitsplätzen) sind gleichermaßen nötig.
11. Für die künftige Sozial- und Kommunalpolitik ist maßgeblich, den abgelaufenen Umbruch als eine grundlegende Veränderung der Rahmenbedingungen zu verstehen. Wir werden zunehmend mit einer Desintegration der Gesellschaft auf der einen und Tendenzen wachsender Repression auf der anderen Seite konfrontiert sein. Vor diesem Hintergrund ist die Zusammenführung von Forderungen nach Demokratisierung als politischem, nach der Durchsetzung armutsfester sozialer Sicherungssysteme als sozialpolitischem und aktiver Beschäftigungs- und Strukturpolitik als wirtschaftspolitischem Eckwert notwendig. Ein entwickeltes Netz öffentlicher Leistungen, die diskriminierungs- und repressionsfrei angeboten werden (Bildung, Kultur, ÖPNV…) ist ein entscheidendes Moment einer derartigen Gegenstrategie.
Lutz
Brangsch, November 2006